Les pièges de la pauvreté dans le domaine des prestations sociales en Belgique (1994)

 

D. Coeurnelle. Prière d'attendre quelques (dizaines de) secondes avant d'activer les liens hypertextes vers les chapitres de fin de document.

Table des matières

Avertissement

Chapitre 1er. Introduction et méthodologie

Chapitre 2. L'océan législatif

Chapitre 3. Obligation de résidence, autres obligations administratives, lenteurs de l'administration

Chapitre 4. Sécurité sociale, aide sociale et lutte contre l'exclusion : malentendus et sous-entendus

Chapitre 5. Sécurité sociale, aide aux moins démunis et aides socialement "légitimes" : l'effet Matthieu

Chapitre 6. Les montants des prestations et des cotisations

Chapitre 7. Les pièges financiers

Chapitre 8. Une conclusion en quelques mots

Chapitre 9. Une conclusion sous forme de 4 propositions de lutte contre la pauvreté et la précarité

Remerciements


Annexes

1. Article 23 de la Constitution

2. Panorama des pièges de la pauvreté : synthèse des situations non redistributives dans le domaine des prestations sociales

3. Aperçu du social au regard de la redistribution : synthèse des redistributions vers les défavorisés et vers les favorisés

4. Les différents montants-limites concernant les personnes âgées par ordre décroissant : montants au 1er septembre 1995 . NON REPRODUIT EN HYPERTEXTE A CE JOUR.

5. Extraits de dispositions légales françaises permettant l'élection de domicile pour bénéficier de prestations sociales

6. Un exemple à suivre : la loi du 11 avril 1995 : Voir http://www.club.innet.be/~pub00771/loi954.htm

7. Un exemple à ne pas suivre : primes à la rénovation en région bruxelloise : extraits de l'arrêté du 29 mars 1990 de l'exécutif de la région bruxelloise.

8. Une proposition de loi intéressante "visant à déterminer le revenu social global en matière d'allocations et d'avantages de toute nature".

9. Les serveurs électroniques relatifs aux prestations sociales et à la lutte contre la pauvreté

Bibliographie

Liste des organismes ayant fourni des informations

Utilisation du document




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Avertissement


Le progrès économique est vain s'il ne s'accompagne pas d'un renouveau de la société, d'un renforcement du tissu social et de la solidarité, d'une lutte acharnée contre la pauvreté et l'exclusion, d'une sécurité accrue et d'une administration de la justice répondant aux attentes des citoyens(1)


Cette étude (version corrigée) tient compte de la législation, de la doctrine et de la jurisprudence dont j'avais connaissance au 20 septembre 1995. Sauf indication contraire, les montants indiqués sont ceux en vigueur au 1er septembre 1995. Du fait de mes connaissances et de mon environnement professionnels mais aussi parce que, pour les personnes âgées, le bénéfice d'une protection sociale est plus important que pour les autres citoyens, l'accent a été mis sur les prestations sociales octroyées aux personnes âgées et plus particulièrement sur les prestations de sécurité sociale.

L'étude a été réalisée sous la direction de Madame Clotuche, Directrice générale de la sécurité sociale, Monsieur Houbart, Directeur du Service accueil et formation, Monsieur Stroobants, Directeur du Service des pensions de vieillesse et Monsieur Warin, conseiller à la Direction générale de la sélection et de la formation (DGSF).


Chapitre 1er. Introduction et méthodologie

Ce document vise à la découverte de pièges de la pauvreté - et à l'élaboration de propositions de solutions - dans le domaine des prestations sociales en général.

La pauvreté en Belgique connaît d'innombrables causes dont beaucoup se superposent et s'amplifient mutuellement : des causes sociales, culturelles, liées à l'éducation, ... Rien qu'en ce qui concerne l'éducation, des milliers de pages ont déjà été écrites sur la nécessité de lutter contre les discriminations qui frappent dès l'enfance les filles, les enfants d'étrangers, les habitants de certains quartiers, ... Aujourd'hui encore, l'enfant né à quelques centaines de mètres du centre de Bruxelles, à l'hôpital Saint-Pierre, de parents étrangers, travaillant dans des conditions peu agréables ou chômeurs, ira très vraisemblablement à l'école de son quartier où il fera connaissance avant même de connaître la signification de ces termes, de la délinquance, de la toxicomanie et du racisme.

Il n'est pas possible dans un document aussi court que celui-ci de simplement énumérer toutes les causes (2) de la pauvreté. Je me suis contenté de définir quelques pistes relatives à des situations dans lesquelles une modification d'une législation de sécurité sociale au sens strict, ou sociale au sens large, permettrait à mon avis de mettre fin ou de diminuer des injustices.

Il est question, à plusieurs reprises, de "citoyens aisés", "citoyens peu aisés", "pauvres", ... Il faut entendre "citoyens généralement aisés, peu aisés, pauvres (3), ... " Pour ce qui concerne les cas cités au long de ce travail, des contre-exemples peuvent être trouvés, mais ce qui importe, selon moi, c'est la réalité statistique de l'exclusion de personnes ayant le plus souvent des revenus peu élevés. Il va de soi qu'une chômeuse, divorcée, avec des enfants à charge et sans domicile fixe n'est pas obligatoirement pauvre, de même qu'un travailleur salarié sans enfant avec un emploi stable et dont l'épouse effectue les charges ménagères n'est pas nécessairement à l'abri de la pauvreté, mais la probabilité statistique (4) que la première famille soit en situation de détresse et la deuxième en situation aisée est quand même très élevée.

Puisque les pièges de la pauvreté touchent les personnes ayant en moyenne des revenus moins élevés, ils frappent particulièrement certaines catégories de personnes, telles les femmes (5), les handicapés (6), les domestiques (7), les ouvriers (8) et les étrangers (9), dont les revenus sont moins élevés que ceux de la moyenne de la population (10). Les législations particulières relatives à ces groupes de personnes n'ont cependant pas été étudiées sauf en tant qu'illustration de situations touchant également d'autres catégories de citoyens.

Dans ce document (à l'exception du chapitre 4, b), l'accent sera mis principalement sur les "redistributions à l'envers" et sur les effets illogiques de l'existence de certains seuils pour l'octroi de prestations sociales ("effets-couperets"). Les thèses exposées ne signifient cependant pas que les prestations à vocation sociale ne sont finalement qu'un instrument de distribution vers des citoyens aisés. Il est certain que, dans l'ensemble, la sécurité sociale et l'ensemble des législations sociales remplissent une fonction redistributive et protectrice des plus faibles. Ce rôle est même plutôt plus efficace en Belgique qu'ailleurs en Europe. En effet, d'une part, la proportion de la population pauvre y est relativement faible (11) et, d'autre part, la proportion de ceux qui atteignent la sécurité d'existence grâce à la sécurité sociale est élevée (12) Les cas dans lesquels la fonction de redistribution n'est pas remplie forment des exceptions, parfois inévitables, parfois améliorables et l'objectif visé est de décrire certains mécanismes de ces exceptions et d'ouvrir des pistes, voire de proposer des solutions pour renforcer le caractère redistributif et protecteur sans toutefois rendre inaccessible la politique sociale aux gens aisés.

Certains estiment que le fait d'octroyer des avantages sociaux bénéficiant entre autres aux personnes les plus aisées est compréhensible du fait de la pression fiscale et parafiscale élevée qui est d'application en Belgique et du fait de la progressivité de l'impôt sur le revenu.

Cet argument a sa pertinence sous deux conditions rarement remplies en Belgique.

D'une part, lorsque les avantages concernés bénéficient entre autres aux personnes aisées et non pas principalement aux personnes aisées. En effet, la pression fiscale et parafiscale nominale est élevée en Belgique pour toutes les catégories de la population (13) et il faut donc pour toutes les catégories, un retour important de l'autorité publique.

D'autre part, l'argument du poids de la pression fiscale et parafiscale n'a toute sa pertinence que lorsque les revenus déclarés imposables correspondent à une part importante du revenu réel. Or du fait, entre autres, de l'accumulation de possibilités de déduction et, également, du fait de pratiques de fraude fiscale, forme de criminalité quasiment institutionnalisée (14), la pression fiscale et parafiscale nominale est très supérieure à la pression fiscale et parafiscale réelle.

Pour beaucoup, un franc pour l'un n'est pas un franc pour l'autre. Le raisonnement selon lequel chacun n'a pas le même usage d'une somme d'argent aboutit par exemple à considérer que les allocations familiales doivent être plus élevées pour les parents riches parce que les dépenses des enfants aisés en habillement, jouets, ..., sont supérieures ou parce que les parents pauvres ne savent pas ou ne veulent pas utiliser ces allocations pour leurs enfants. Inversement, d'autres considéreront que des allocations familiales égales constituent un cadeau pour les parents riches alors qu'elles sont insuffisantes pour assurer les besoins des enfants pauvres.

La question de l'usage des prestations sociales et de la difficulté, tant pour les riches que pour les pauvres, de gérer les prestations reçues (15), sort du cadre de cette étude. Dans ce document, seules ont été ici considérées comme des "pièges de la pauvreté", les mesures aboutissant en moyenne à l'octroi d'une prestation inférieure pour les personnes défavorisées par rapport à la population moyenne aisée. Les avantages similaires mais provenant de sources différentes ont été, autant que possible, examinés simultanément. Ainsi par exemple, les allocations familiales et les avantages fiscaux pour charge de famille seront examinés simultanément.

Seules les politiques sociales dans lesquelles des prestations en espèces (ou des prestations aisément évaluables en espèces ou des avantages fiscaux) sont octroyées de manière régulière (16) par des organismes publics aux personnes pouvant être en difficulté ont été examinées. Les politiques sociales par lesquelles l'autorité met à la disposition un bien (réquisition d'un logement par exemple (17)), une aide ou un service quelconque en nature (par exemple l'organisation d'activités pour les jeunes défavorisés ou les centres de guidance) et surtout l'ensemble de la politique de l'emploi, d'une extrême importance dans la lutte contre l'exclusion (engagement d'un "minimexé" par le C.P.A.S. (18), formation à l'emploi des exclus, ...) ne sont donc pas examinées sauf en tant qu'illustration d'une problématique générale.

Les politiques sociales par lesquelles l'autorité aide des personnes physiques ou morales devant à leur tour aider des personnes défavorisées ne sont pas abordées non plus (réductions de cotisations de sécurité sociale pour les personnes ayant des salaires bas(19), aides aux entreprises ou aux associations sociales, aides à l'engagement de personnes en difficulté sociale). La politique socio-culturelle n'est pas abordée non plus même si le droit à la culture peut être considéré comme un droit social et que les effets d'investissement en faveur des groupes aisés sont particulièrement nombreux dans ce domaine (20). Tout ce qui relève des rapports entre personnes privées sort également du cadre de ce travail notamment les prestations octroyées par des organisations ou des personnes privées (pensions alimentaires non reçues, aides d'institutions religieuses, ...), les mécanismes juridiques assurant la transmission héréditaire des inégalités (règles relatives à la succession) ou les difficultés financières des pauvres vis-à-vis des personnes privées (endettements, droit de la saisie même relative aux prestations sociales, pensions alimentaires à payer, ...).

Les prestations sociales qui seront abordées sont les prestations de sécurité sociale et les prestations dites d'assistance mais aussi l'ensemble des autres prestations et avantages octroyés pour des motifs sociaux à des personnes physiques (21) au niveau fédéral (principalement par le biais de la fiscalité) et aux autres niveaux (communal, provincial, régional et communautaire belge). L'approche pluridisciplinaire peut apparaître choquante pour un responsable politique car elle mélange des domaines de la compétence de nombreuses personnes publiques et évite un examen approfondi séparé de chacun des domaines. Elle me semble cependant la meilleure approche afin, d'une part, de se placer du point de vue du citoyen et, d'autre part, de dépister les lacunes et les doubles emplois.

L'étude de l'ensemble des législations à vocation sociale, s'appliquant en Belgique, est presqu'impossible à réaliser par une personne seule car elle supposerait l'examen de plusieurs centaines d'ensembles réglementaires dans les 3 langues officielles belges. Seules ont donc été étudiées les prestations sociales pouvant être octroyées à un francophone habitant la commune de Bruxelles. De plus, certaines prestations pour lesquelles les effets de pièges de la pauvreté sont rares n'ont pratiquement pas été abordées (22).

Les dernières pages du corps de ce document contiennent 4 propositions précises et concrètes visant à donner aux plus démunis, dans l'esprit de l'article 23 de la Constitution, un accès plus aisé aux droits sociaux.

Afin d'éviter que les pages qui suivent ne laissent au lecteur un tableau faussé des prestations sociales, j'ai énuméré, dans une annexe, les prestations qui me paraissent réellement redistributives vers les plus démunis, celles qui tendent à redistribuer vers les citoyens plus aisés et enfin celles qui semblent sans effets importants dans ce domaine.

Enfin, certaines réflexions sortant du cadre de cette étude ont néanmoins été reprises en note de bas de page.


NOTES DU CHAPITRE 1

Note 1. Déclaration du gouvernement fédéral du 28 juin 1995.

Note 2. Texte disponible au 1er juillet 1995 sous forme électronique sur Internet sur le serveur du Service Fédéral d'Information (http:// www.belgium.be/belgium/). Même le rapport sur la pauvreté demandé par le gouvernement fédéral, document volumineux, longuement préparé par de nombreux acteurs, institutionnels et de terrain, n'aborde pas de manière approfondie tous les aspects de la pauvreté et ne relève que certains aspects des difficultés d'accès aux droits sociaux. Fondation Roi Baudouin, Rapport général sur la pauvreté, Bruxelles, 1995, 424 pages.

Note 3. Dans le présent document, sauf mention contraire, les termes "pauvre", "défavorisé", "exclu" désignent les personnes dont le revenu réel net est sensiblement inférieur au revenu réel net moyen du reste de la population. Les définitions quantitatives et qualitatives de ce qu'il faut entendre par pauvre, défavorisé ou exclu ne manquent pas. Les définitions communément acceptées du minimum vital en Belgique ont été fixées ou analysées par le Centrum voor Sociaal Beleid (UFSIA). Voir notamment J. FIERENS, Droit et pauvreté. Droits de l'homme, sécurité sociale, aide sociale, Bruylant, 1992, n°s 68 à 74.

Note 4. L'approche statistique de divers phénomènes et notamment de la pauvreté est souvent décriée. Il s'agit pourtant d'une méthode extrêmement efficace pour vérifier des hypothèses. Vu les possibilités de recoupements, des fraudes ou des erreurs d'analyse ne sont envisageables que dans le court terme ou dans des domaines peu vérifiés. Ainsi, même en U.R.S.S., Etat qui était réputé spécialisé dans la falsifi cation de données statistiques, les indications relatives à la durée de l'espérance de vie n'avaient pas pu être falsifiées. Les autorités soviétiques, après quelques années de publication de statistiques révélant une diminution, avaient décidé d' interrompre la publication des données. Parallèlement, dans les Etats occidentaux, toute l'argumentation relative au stress et aux difficultés de santé des cadres ne vient pas à bout des statistiques selon lesquelles l'espérance de vie des cadres est très nettement supérieure à celle des ouvriers.

Note 5. En 1991, 72 % des personnes âgées ayant droit au revenu garanti étaient des femmes de même que 60 % des ayants droit au minimum vital : K. MATTHIJS, Mémento statistique de la Belgique, Ed. Labor, INBEL, 1994, p. 72. Certaines différences juridiques favorables ou défavorables aux femmes subsistent en droit belge. La différence défavorable la plus importante en droit de la sécurité sociale est l'absence de droit aux allocations de chômage, à la prépension conventionnelle et aux indemnités de remplacement en cas de maladie pour les femmes de 60 à 65 ans. A. OTTEVAERE et D. COEURNELLE, "La sécurité sociale et l'égalité de traitement entre hommes et femmes", R.B.S.S., 1994, p. 865 et s.

Note 6. L'ensemble de la législation fédérale relative aux allocations aux handicapés ne concerne en principe que des personnes financièrement défavorisées. En effet, en vertu de l'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés, ces avantages ne sont octroyés aux intéressés que pour autant que leurs revenus ne dépassent pas certains montants.

Note 7. Par exemple, en vertu de l'article 2 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, les travailleurs domestiques externes dont la durée totale des prestations n'atteint pas vingt-quatre heures par semaine au service soit d'un seul soit de plusieurs employeurs et dont l'occupation n'atteint pas quatre heures par jour chez un même employeur, ne sont pas soumis aux dispositions de l'arrêté royal n° 50 relatif aux pensions des travailleurs salariés et donc ne bénéficient pas de droits à pension pour les périodes prestées. Ces travailleurs ne sont d'ailleurs pas assujettis à la sécurité sociale et ne bénéficient donc d'aucune protection.

Note 8. Les différences entre ouvriers et employés concernent le droit du travail et le droit de la sécurité sociale. Les différences en matière de préavis sont très défavorables aux ouvriers.

Note 9. L'accès à la sécurité sociale et aux droits sociaux en général des personnes en situation illégale est une question délicate et controversée.

Les ressortissants des Etats non liés à la Belgique par une convention internationale ne disposent pas de certains droits, par exemple, le droit de recevoir une prestation sociale (telle une pension de retraite) dans le pays d'origine. Voir l'article 65 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés.

Les différences de droits entre belges et ressortissants de l'Union européenne tendent à s'amenuiser mais, contrairement à une opinion extrêmement répandue, le droit de se déplacer ne concerne pas les pauvres non travailleurs. Voir par exemple, la condition de ressource mise à l'entrée des personnes par l'article 1er, 1, de deux Directives du 28 juin 1990 du Conseil, l'une relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leurs activités professionnelles (J.O.C.E. N° L 180/28, 13 juillet 1990) et l'autre relative au droit de séjour (des personnes en général) (J.O.C.E. N° L 180/26, 13 juillet 1990) : "Les Etats membres accordent le droit de séjour à tout ressortissant (à condition qu'il bénéficie d'une pension ou de ressources d'un niveau suffisant pour qu'il ne devienne pas pendant son séjour) une charge pour l'assistance sociale de l'Etat membre d'accueil (...)".

Note 10. Certaines des discriminations non décrites sont des discriminations positives c'est-à-dire favorisant la catégorie faible (mode de calcul des pensions de salariés plus favorable aux femmes, certaines combinaisons de législations sociales pour les étrangers, ...) mais le plus souvent, les différences de législation sont défavorables à la catégorie la plus faible.

Note 11. H. DELEECK, K. VAN DEN BOSCH, L. DE LATHOUWER, Poverty and the Adequacy of Social Security in the EC, Avebury, 1992, page 123.

Note 12. H. DELEECK, K. VAN DEN BOSCH, L. DE LATHOUWER, o.c., page 129.

Note 13 . La pression fiscale nominale théorique n'est pas nécessairement très supérieure pour les revenus élevés. Une personne ayant des moyens financiers très faibles paiera en effet un impôt très peu élevé mais une taxe sur la valeur ajoutée sur l'ensemble de ses revenus tandis qu'une personne ayant des revenus élevés paiera un impôt important mais sera peu imposé sur les revenus de son épargne.

Note 14. Le fait que le lecteur sursaute à la lecture du mot "criminalité" associé au terme de fraude fiscale montre combien ce type de délinquance est institutionnalisé.

Note 15. Pour beaucoup de personnes ayant eu des revenus élevés, survivre avec des revenus peu élevés est très difficile. Ce phénomène de "pauvreté culturelle des riches" peut avoir des conséquences dramatiques si le réseau de relations sociales est insuffisant.

Pour beaucoup de personnes ayant des revenus peu élevés, c'est le fait de recevoir une somme importante qui peut avoir des conséquences dramatiques car le comportement d'épargne leur est inhabituel.

Note 16. Certaines prestations peuvent être octroyées lors d'événements exceptionnels. Ces prestations, par exemple celles octroyées à l'intervention du fonds des calamités, ne seront pas examinées.

Note 17. Article 27 de la loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d'urgence pour une société plus solidaire, Moniteur belge du 4 février 1993, page 2199. En ce qui concerne la politique de logement social, voir infra, chapitre 7, h).

Note 18. Article 60, § 7, de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale.

Note 19. Arrêté royal du 24 décembre 1993 portant exécution de la loi du 6 janvier 1989 de sauvegarde de la compétitivité du pays.

Note 20. Cette remarque vaut probablement pour l'ensemble des instruments culturels à l'exception de la télévision (et encore, les émissions regardées par les personnes moins favorisées sont des émissions plus commerciales et moins coûteuses).

Il ne faut pas pour cela supprimer l'aide à la culture, mais il ne faut pas oublier que ces droits sociaux et culturels sont actuellement octroyés d'abord aux plus favorisés.

Cette remarque est également valable pour ce qui concerne les équipements sportifs, de loisirs, ...

Note 21. Les avantages octroyés à des personnes morales, par exemple à des petites sociétés ou à des entreprises en difficulté, et le régime fiscal des personnes morales, entre autres les sociétés d'une personne, ont également une influence sur la redistribution des richesses. Ce domaine n'a pas été abordé.

Note 22. lI s'agit des prestations octroyées conformément à la législation relative aux maladies professionnelles, aux accidents du travail et aux vacances annuelles des ouvriers et des employés. Les remarques faites au chapitre 5, e), à propos des différents taux d'octroi de prestations valent cependant pour les allocations versées en cas de maladie professionnelle ou d'accident du travail.




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Chapitre 2. L'océan législatif

Entre le faible et le fort, c'est la liberté qui opprime, la loi qui affranchit (1).

Voilà peut-être l'adage qui devrait être gardé en mémoire par tous les juristes des parlements, des exécutifs et des administrations lorsqu'ils élaborent des règles à vocation sociale. Une des finalités principales des législations sociales est là : défendre les droits des personnes en situation de faiblesse confrontées aux administrations, à des situations difficiles, à leurs employeurs, ...

Le droit social, comme d'autres droits, protège aussi l'individu contre lui-même. Cet objectif est particulièrement sensible en ce qui concerne les plus défavorisés pour lesquels l'intérêt immédiat est souvent plus important que la prévoyance car la survie immédiate est une difficulté.

La dérégulation demandée parfois c'est-à-dire la suppression des règles fixées par le législateur ne serait pas la suppression de toute règle (2) mais le remplacement des règles édictées par les représentants du corps social par des normes résultant des rapports de force, c'est-à-dire en forçant un peu le trait, le remplacement de la loi par la loi de la jungle. Il faut donc veiller, lors d'une simplification, à unifier et non pas à supprimer.

Il y a quelques décennies, il était possible à un citoyen cultivé d'avoir une connaissance correcte des règles juridiques qui le concernaient. L'adage "Nul n'est censé ignorer la loi" (adage en principe d'application seulement en droit pénal mais concernant en fait l'ensemble du droit) permettait une protection de la société vis-à-vis de ceux qui n'avaient pas voulu ou pu s'informer. Il avait aussi pour conséquence d'écarter les plus pauvres qui avaient peu les moyens de s'informer.

Aujourd'hui, les moyens de s'informer et les sources d'information se sont multipliés mais parallèlement, les règles juridiques, particulièrement en matière sociale, se sont également multipliées. La complexité de la législation est devenue telle que même les praticiens du droit social ne maîtrisent plus qu'une partie de la législation.

Finalement, pour les plus défavorisés, la conjonction de toutes les difficultés de s'informer liée aux risques des pièges financiers (voir infra, chapitre 7) a souvent pour conséquence que le montant du "minimex" tend à devenir la norme du revenu légal. "Moins cher payé, c'est illégal. Mieux payé, c'est inaccessible ou trop compliqué voire cela peut se retourner contre celui qui demande." La tentation de ne vivre que de "la (3)CPAS" durant très longtemps est énorme.

L'accélération des modifications réglementaires est extrêmement visible dans certains domaines de la sécurité sociale et particulièrement en ce qui concerne le chômage. Ainsi, l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage avait déjà été modifié plusieurs fois avant même d'être entré en vigueur. Aujourd'hui, après moins de 4 ans d'existence, cet arrêté royal a été modifié une quarantaine de fois. Comme il n'existe aucune coordination officielle des textes législatifs en vigueur, la personne désireuse de connaître l'état d'un texte législatif doit déterminer quel organisme peut lui fournir le renseignement puis prendre contact avec ce service public pour obtenir le texte des modifications et le texte originel.

Les causes de la complexification sont multiples. Les 4 plus importantes sont :

  • a) la protection sociale, dans un Etat de droit, s'accommode mal de règles floues;
  • b) les compromis et les luttes contre les fraudes se multiplient;
  • c) les niveaux de compétence sont nombreux;
  • d) on n'efface rien mais on recommence.

a) La protection sociale, dans un Etat de droit, s'accommode mal de règles floues

Dans le souci d'assurer une protection sociale aux personnes y ayant droit et à celles-ci seulement, les législateurs multiplient les normes visant à répondre à toutes les situations "possibles et imaginables". L'accélération et la complexification des modifications de la vie en société nécessitent de plus en plus souvent des modifications des normes de protection sociale. Une règle simple au départ se verra bientôt complétée de dérogations pour faire face à des situations difficiles. Ensuite, ces dérogations devront être précisées pour éviter l'insécurité juridique et, souvent, dans un mouvement de pendule, le législateur s'apercevra que des dérogations aux dérogations doivent être établies pour des raisons d'équité ou, plus souvent, pour des raisons d'équilibres financiers (4).

b) les compromis et les luttes contre les fraudes se multiplient

Les législations successives sont le produit d'une volonté de répondre à certaines situations sociales mais aussi le produit de conflits d'intérêt. Le désir de satisfaire l'ensemble des groupes de pression engendre des compromis complexes et parfois des monstruosités juridiques qu'entérinent le parlement ou le gouvernement.

Les représentants des groupes défavorisés, particulièrement les chômeurs, sont, de fait et de droit, pratiquement absents des rapports de pouvoir (5). La sécurité sociale est née d'abord pour les mineurs et les marins parce qu'ils détenaient un pouvoir économique considérable. Aujourd'hui, certaines catégories de travailleurs, comme le personnel navigant de l'aviation, les fonctionnaires européens, les employés de secteurs économiquement en bonne santé, négocient plus aisément des avantages de sécurité sociale ou des avantages sociaux (6).

Un chapitre relatif à la complexité du système juridique belge serait incomplet en l'absence de commentaire sur le sport national que constitue la recherche de revenus par la fraude et l'ingénierie fiscale et sociale.

Pour les personnes ayant des revenus importants, la fraude est à la fois plus facile et plus difficile. Plus facile, car il est aisé de faire jouer des relations, de rassembler des informations, de mener à bien des fraudes complexes, plus difficile parce qu'il n'est pas aisé, lorsque l'on a des biens, de disparaître dans la nature.

Les fraudes ne doivent pas être confondues avec "l'ingénierie". Les fraudes fiscale et sociale sont des pratiques illégales. L'ingénierie est, sauf exception (7), une pratique licite. L'ingénierie ou choix de la voie la moins imposée permet d'éviter le paiement d'un impôt ou d'une cotisation ou de bénéficier d'un avantage octroyé par l'autorité alors que d'autres personnes dans la même situation paieront ou ne bénéficieront pas de l'avantage. Pour donner un exemple concret, la personne qui garde soigneusement toutes les preuves de ses dépenses professionnelles même les plus minimes ou les plus inhabituelles et prouve des dépenses professionnelles supérieures au montant forfaitaire de la réduction d'impôt octroyé pour activité professionnelle ne fait que choisir la voie la moins imposée. Par contre, s'il ajoute à ces reçus, des reçus provenant de repas pris en famille, il s'agit d'une fraude fiscale.

Bien sûr, la frontière entre fraude et ingénierie est bien souvent floue, beaucoup de dépenses étant, pour poursuivre notre exemple, à la fois professionnelles et de loisir. Il est d'ailleurs peu probable que beaucoup de citoyens belges soient écrasés par l'angoisse ou la honte à l'idée de glisser de l'ingénierie vers la fraude.

Un des paradoxes du fonctionnement de la société belge est en effet qu'au fur et à mesure que le droit s'intensifie dans les domaines parfois les plus improbables de la vie sociale, l'acceptation de la transgression se généralise, le fait de sanctionner la non-application de la loi sociale étant perçu comme une atteinte à la liberté individuelle. Certains vont jusqu'à considérer que des pratiques frauduleuses occasionnelles constituent une soupape de sécurité pour les couches défavorisées.

Il est exact que les pratiques frauduleuses ne sont pas réservées aux personnes aisées. Dans certains domaines, par exemple celui du travail non déclaré ou de la délivrance de certificats médicaux permettant le paiement d'une rémunération en l'absence de maladie (8), il est même probable que les fraudes constituent souvent un élément de redistribution sociale. Cependant, cet élément de redistribution concerne surtout les plus chanceux, les moins honnêtes et les plus armés des défavorisés, se fait aux dépens de la société (sans paiement d'impôts ou de cotisations sociales), aux dépens de la confiance dans l'Etat de droit (9), dans l'insécurité et aux dépens des autres défavorisés eux-mêmes, présumés fraudeurs.

Si les fraudes classiques sont parfois, malgré tous leurs défauts, un élément de redistribution, par contre, la plupart des pratiques de choix de la voie la moins imposée et beaucoup de fraudes "so-phistiquées" sont peu accessibles aux personnes pauvres du fait de leur méconnaissance de la législation ou du fait qu'ils n'ont pas de revenus pour lesquels choisir l'un ou l'autre mode d'imposition.

Dans certains cas, le mécanisme permettant le choix ou la fraude est connu des autorités administratives et fait même l'objet d'une partie du compromis. L'exemple le plus caractéristique de ces dernières années concerne le corps médical pour lequel à ce jour, malgré de nombreuses tentatives, l'obligation de remettre une attestation mentionnant le prix de la consultation n'est toujours pas effective (10). La pratique consistant à demander des honoraires supérieurs à ceux autorisés (11) est pourtant doublement condamnable puisque d'une part, elle occasionne une perte fiscale pour l'Etat (revenus non déclarés) et, d'autre part, une extorsion à l'égard des patients, personnes qui sont généralement en situation de faiblesse physique et/ou psychologique. Pour les plus démunis, comme pour l'ensemble des phénomènes augmentant le coût des soins de santé, elle a certainement pour conséquence de décourager la médecine préventive.

c) Les niveaux de compétence sont nombreux

La multiplication des niveaux de compétence se fait dans plusieurs directions.

Elle se produit vers l'international avec la multiplication des règles ayant des effets en droit belge : traités bilatéraux de sécurité sociale, traités de l'Organisation Internationale du Travail, instruments du Conseil de l'Europe, règlements et directives de l'Union européenne, ...

La multiplication des niveaux de compétence se déroule également bien sûr vers les composantes de l'Etat belge. Depuis longtemps, les communes et les provinces peuvent octroyer certaines prestations à but social. Depuis 1976 les Centres publics d'aide sociale, qui ont succédé aux Commissions d'aide publique, peuvent également en octroyer. Enfin, du fait des réformes fondamentales de l'Etat, les Communautés et les Régions peuvent désormais créer leurs normes sociales.

En ce qui concerne la région bruxelloise, le niveau de complexité est encore plus élevé qu'ailleurs du fait de la coexistence des 2 communautés et de la répartition asymétrique des compétences en matière sociale. En effet, l'exercice des compétences en matière sociale pour les francophones a été délégué par la Communauté française aux Régions et plus précisément à la Région wallonne, à la Commission communautaire française et à la Commission communautaire commune de la Région bruxelloise alors que les compétences en matière sociale pour les néerlandophones sont de la compétence de la Communauté flamande, certaines compétences réduites étant cependant dévolues à la Commission communautaire flamande et à la Commission communautaire commune (12). A l'exception des "ADILS" (aides au déménagement et à l'installation en région bruxelloise) et des bourses d'études, les aides fournies aux niveaux régional et communautaire ne sont en règle générale pas des prestations en espèces.

En ce qui concerne les provinces, la politique sociale est, heureusement du point de vue de la complexité de la législation, très réduite. L'octroi de certaines bourses à des étudiants est cependant possible de même que l'intervention dans le coût d'abonnements téléphoniques pour personnes âgées. En région bruxelloise, la complexité est à nouveau plus élevée puisque les compétences relatives à l'ex-province du Brabant sont désormais exercées par la Région bruxelloise ou par les Commissions communautaires. Pour un francophone bruxellois, c'est donc en principe la Commission communautaire française qui est compétente, depuis le 1er janvier 1995, pour octroyer un avantage social provincial (13). En ce qui concerne les bourses d'études, c'est cependant la "Commission des fondations de bourse d'études du Brabant" qui reste compétente.

La multiplication des niveaux de compétence est peu compréhensible aux citoyens d'autant que la répartition des tâches, en matière sociale comme dans les autres domaines, ne relève pas d'une logique simple mais bien d'équilibres politiques fragiles et de rapports de force changeants. Certains des acteurs politiques créent ou modifient des normes sociales dans des domaines dans lesquels leur compétence est incertaine ce qui occasionne parfois des conflits juridiques et ce qui rend les règles sociales plus opaques encore.

Enfin, même à l'intérieur d'un niveau de compétence, il n'y a pas un mais au moins deux organes pouvant établir des normes à savoir en général l'organe législatif et l'organe exécutif.

L'article 23 de la Constitution prévoit que c'est la loi ou le décret qui garantit les droits économiques, sociaux et culturels. La distinction au niveau fédéral de ce qui est de la compétence du parlement et de ce qui est de la compétence du gouvernement n'a cependant, semble-t-il, aucune logique. Ainsi, la législation de base relative au chômage est fixée dans l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage tandis que la législation de base relative aux pensions de salariés est fixée dans la loi du 20 juillet 1990 instaurant un âge flexible de la retraite pour les travailleurs salariés et adaptant les pensions des travailleurs salariés à l'évolution du bien-être général et dans l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés (c'est-à-dire un arrêté royal de pouvoirs spéciaux ayant force de loi).

Au niveau fédéral, pour ce qui concerne les travailleurs salariés, les partenaires sociaux jouent également un rôle considérable dans l'élaboration des réglementations par le biais de l'établissement de conventions collectives de travail et les syndicats ont une place importante dans l'octroi des prestations de chômage même s'ils n'ont pas d'influence directe dans l'élaboration de la législation.

Enfin au niveau communal, les compétences de la commune elle-même par le biais de son service social et du Centre public d'aide sociale apparaissent souvent concurrentes.

Quoique la lutte contre la pauvreté soit un objectif déclaré de nombreux organismes internationaux, ceux-ci n'octroient en principe de prestations sociales ni aux défavorisés ni, de manière générale, aux ressortissants des Etats-membres. Certaines prestations sont cependant octroyées par l'Union européenne à certains travailleurs, à certains étudiants ou encore à des pauvres par le biais d'une aide alimentaire (14).

Les différentes autorités, conscientes de l'extrême complexité de la répartition des compétences et de l'impossibilité de mener une politique sociale à un seul niveau ont mis sur pied ou projettent de mettre sur pied des accords entre différentes institutions. Ainsi, du côté francophone, un organe de concertation entre la Communauté française, la Région wallonne et la Commission communautaire française a été créé (15). En ce qui concerne plus spécifiquement la problématique de l'emploi en région bruxelloise, un accord a été conclu le 7 avril 1995 entre l'Etat fédéral et les institutions communautaires et régionales (16). Du point de vue de la complexité, ces organes et ces accords ont bien sûr pour objectif de clarifier, mais il est permis de se demander, à la lecture de l'accord précité s'ils ne risquent pas au contraire d'aboutir à la création d'un ensemble de règles supplémentaires plutôt qu'à une simplification.

d) On n'efface rien, mais on recommence

En Belgique, dans le domaine social comme dans d'autres domaines, chaque fois qu'il y a un problème, on crée une nouvelle disposition législative, une nouvelle commission ou un nouveau groupe de travail (17).

La taille du Moniteur dépasse désormais les 30.000 pages par année. Parmi ces pages, plusieurs milliers sont consacrées à des prestations sociales. Bien rares sont les textes qui abrogent purement et simplement. La plupart créent, ajoutent, modifient, dérogent, se répètent, se contredisent.

Pour un travailleur pensionné, ce sont des dizaines de législations qui se superposent, depuis la législation qui règle les droits à pension octroyés pour les activités au début de la carrière jusqu'aux législations nouvelles créées bien après que la pension a pris cours, souvent même, pour ce qui est des pensions de survie, bien après le décès de celui qui avait ouvert le droit aux prestations. Pour d'autres prestations, par exemple les allocations de chômage, les superpositions sont moins nombreuses mais la vitesse de modification est plus élevée.

Il n'y a plus en 1995 en Belgique aucune coordination officielle globale des textes législatifs en vigueur. La parution de la coordination "Lex Belgica", qui avait ce rôle, a été interrompue au milieu des années quatre-vingts pour laisser la place, selon certaines déclarations de l'époque, à la mise sur pied imminente d'une version informatisée.

Cette version informatisée est encore attendue à ce jour. Dans le domaine du droit social, cette absence de coordination se fait souvent sentir même pour les juristes.

e) La sécurité juridique : concept dépassé par les faits ?

L'océan législatif, que j'ai parcouru brièvement, est composé de couches multiples et parcouru bien sûr de courants contradictoires, courants dont même les océanographes les plus expérimentés n'ont pas fini de dessiner les contours changeants.

Lorsqu'une décision d'octroi de prestation sociale ne donne pas satisfaction, un recours est possible. En comparaison avec les autres procédures judiciaires, la procédure devant les cours et tribunaux du travail est cependant plus accessible aux démunis en ce qui concerne l'octroi des prestations sociales. En effet, la procédure est gratuite, la problématique de l'arriéré judiciaire est plutôt moins aiguë pour les tribunaux du travail que pour d'autres juridictions et, dans la plupart des cas, les intéressés doivent être avisés de la possibilité d'un recours.

Il faut pourtant souligner que le délai de recours est en général très court (1 mois) mais que le délai de procédure, quoique moins long que dans d'autres domaines est néanmoins tellement long, qu'en matière de pensions, souvent, lorsque le procès se termine, l'intéressé est déjà décédé. L'accès à la justice reste donc particulièrement difficile pour les plus défavorisés (18) même pour l'accès à des prestations sociales.

Certains considèrent l'accès à la justice en soi comme une prestation sociale. Le principe de la gratuité de la justice n'est qu'un leurre. Beaucoup affirment qu'il est financièrement inintéressant d'amener un litige portant sur moins de 50.000 francs devant un tribunal. Pour les personnes ayant des revenus peu élevés, les frais de justice peuvent être pris en charge conformément aux règles fixées aux articles 664 et suivants du Code judiciaire. De plus, il est possible de se faire défendre par un avocat "pro deo" mais les règles relatives à l'intervention de ces avocats peuvent varier selon le ressort de la juridiction. Une uniformisation des règles au niveau fédéral serait souhaitable (19). A Bruxelles, l'intervention est en principe fonction des revenus, aucune intervention n'étant accordée si le revenu est supérieur à 30.000 francs (20).

Même la volonté d'informer est à la fois une bonne et une mauvaise solution. Pour un citoyen aisé, un document est une source de renseignements qu'il sait ne pas être nécessairement complet. Pour une personne ayant peu de moyens, un document d'information public, lorsqu'il est compréhensible, est la source d'information et la multiplication de dépliants, brochures, organismes privés ou publics, mène à une débauche d'énergie et de bonne volonté et à une information qui se répète selon la langue, le public visé, la "famille" politique diffusant l'information, avec forcément des variantes et des approximations (21) peut amener à de multiples confusions.

Qui peut dire avec certitude par exemple dans le domaine de l'égalité entre hommes et femmes en matière de pensions, prépensions et allocations de chômage (22), de l'affrontement entre textes internationaux, textes constitutionnels, lois, arrêtés, conventions collectives, ..., quelle solution serait aujourd'hui considérée comme juridiquement correcte par la Cour de cassation, la Cour d'arbitrage ou la Cour de justice des Communautés européennes ? Même les auteurs de doctrine et les commentateurs de la jurisprudence ont leurs idées, leurs convictions et leurs opinions mais aucun ne s'aventurerait à considérer "sa" solution comme étant une solution qui s'imposera de manière certaine devant les tribunaux nationaux et la Cour de Justice des Communautés européennes.

D'ailleurs, même sans modification des normes examinées, les solutions varient, selon les juridictions interrogées et le moment de l'interrogation. En effet, la solution adoptée par chacune des juridictions est prise dans un environnement juridique, politique (23) et économique donné, environnement qui sera perçu différemment par chacune des juridictions, voire même par des juridictions de même niveau (24).

Comble d'aberration, il arrive, que le niveau de complexité soit tel que même les auteurs des textes juridiques, exécutifs ou législatifs décident de règles indiscutablement erronées, par simple erreur d'inattention. Il arrive également, rarement il est vrai, que le législateur décide et que l'exécutif dispose. Ainsi, à ce jour, certaines dispositions de la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés ne sont toujours pas entrées en vigueur. Or cette loi, comme son nom l'indique, avait pour objectif une harmonisation de la législation.

Plus grave encore, il existe une loi, la loi du 23 juin 1976, instaurant un pécule de vacances en faveur de certaines catégories de personnes, qui à ce jour n'a toujours pas reçu la moindre exécution (25). Or cette loi est spécifiquement destinée aux plus démunis et aux malades. Elle prévoit en effet que les personnes ayant droit aux prestations prévues par la loi instituant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité, la loi relative à l'octroi d'allocations aux handicapés, la loi instituant un revenu garanti aux personnes âgées et la loi instituant un minimum de moyens d'existence ont droit à un pécule de vacances selon les conditions prévues par le Roi.

Le gouvernement n'ayant jamais pris d'arrêté d'exécution, cette loi est restée lettre morte. Ceci a comme conséquence, pour l'Etat, une économie de plusieurs milliards de francs par année et pour les plus démunis une perte de ressources importante (26).

De même, en matière d'allocations familiales, l'article 73 quinquies des lois coordonnées prévoit une "allocation socio-pédagogique accordée aux personnes élevant un enfant dont les ressources se situent en dessous d'un certain montant". Cette disposition n'a jamais été appliquée.

Enfin, l'article 73 de la loi du 30 décembre 1992 prévoyait le versement d'une allocation spéciale forfaitaire de chauffage d'un montant fixé annuellement par le Roi. Ce montant n'a été fixé qu'en 1993 et n'a plus été fixé depuis avec pour conséquence que l'allocation n'a été versée qu'en 1993 (27).

f) Quelques perspectives positives

Sans l'aide d'un travailleur social, d'un syndicat, d'une connaissance, d'un homme politique (les permanences sociales), ..., les droits aux prestations sociales sont difficiles à obtenir pour les plus démunis.

Il y a, il est vrai, dans l'océan législatif, de solides bouées dont certaines apportées récemment : l'obligation de motivation des actes administratifs (28), le recours possible aux tribunaux (assez aisé lorsqu'il s'agit de tribunaux du travail), l'obligation de plus en plus concrète pour les fonctionnaires d'aider les administrés en fournissant les renseignements, en indiquant ses coordonnées ou en aiguillant vers le service compétent.

De plus, l'article 23 de la Constitution, qui garantit désormais à toute personne le droit à la sécurité sociale, donc entre autres à tout pauvre, est également une avancée de principe considérable. En principe, c'est au législateur à déterminer les conditions de l'exercice du droit et donc l'article 23 n'a pas d'effet tant que le législateur n'a pas adopté de règles. Il n'est cependant pas exclu, qu'un jour, un juge considère par exemple qu'une loi de sécurité sociale aboutissant à empêcher l'accès à un droit social de certaines catégories de pauvres (des illettrés, des chômeurs de longue durée, ...) soit contraire à la Constitution (29).

Enfin, la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la Charte de l'assuré social(30) est très précise et complète en ce qui concerne les obligations d'information des administrations vis-à-vis des assurés sociaux. Cette loi concerne la sécurité sociale dans un sens large (31). Elle fait obligation aux institutions de sécurité sociale de fournir gratuitement sur demande écrite ou d'initiative toute information utile dans un langage compréhensible (32). Cette information doit être fournie dans les 30 jours (33). Les institutions ayant reçu une demande concernant une autre institution doivent la transmettre sans délai et en avertissant l'intéressé. Enfin, le délai pour introduire un recours contre une décision prise par une institution de sécurité sociale serait de 3 mois au moins (34);

La loi prévoit cependant d'importantes possibilités de dérogations par arrêté royal.

Cette loi n'entrera en vigueur qu'à la date fixée par arrêté royal et au plus tard le 1er janvier 1997.

L'avenir dira si l'esprit et la lettre de cette loi seront respectés, c'est-à-dire entre autres s'il n'y aura pas d'usage abusif des importantes possibilités de dérogations par arrêté royal (35). S'ils le sont, un pas important sera accompli en direction des plus démunis et aussi de l'ensemble des citoyens qui ont des difficultés à obtenir certaines prestations sociales.

g) L'avenir : la solution au bout de la langue

Grâce aux progrès extraordinaires et extraordinairement rapides réalisés par des firmes informatiques, privées avec le soutien de capitaux publics, il est désormais techniquement possible de diffuser et de recevoir à toute heure, partout et pour un prix dérisoire des informations par voie électronique (36). Dans le domaine social, la quantité d'informations déjà diffusée par Internet, par télétexte (37) et par les autres réseaux électroniques est faible en Belgique mais déjà considérable aux Etats-Unis (38). Ainsi, par exemple, le "serveur" de l'administration fédérale américaine de la sécurité sociale diffuse des informations relatives à la législation en vigueur, des documents relatifs aux changements législatifs projetés et des brochures d'explication (39).

En Belgique, les autorités municipales anversoises ont développé un serveur dont un des objectifs déclarés est de rendre l'accès à l'information disponible aux plus défavorisés. La ville d'Anvers a pour cela en projet, de permettre, dans un avenir proche, l'accès totalement gratuit à Internet dans des lieux publics.

La volonté sociale de la municipalité se marque aussi par la fourniture d'informations précises par le CPAS d'Anvers via Internet (renseignements juridiques, adresses utiles montants des prestations, logements sociaux, ...)(40).

La diffusion d'informations électroniques est appelée à se développer extrêmement rapidement.

Depuis le 1er septembre 1995, les offres d'emploi en régions flamande et wallonne sont consultables sur le réseau (41). Les offres d'emploi bruxelloises sont disponibles sur télétexte. D'ici quelques semaines, les premiers textes juridiques belges en matière sociale et les premiers textes de vulgarisation seront très probablement consultables, non plus seulement par les fonctionnaires, mais pour tous les citoyens (42).

S'il est certain que l'accès aux réseaux électroniques est encore actuellement limité pour les personnes pauvres pour des raisons financières, culturelles et de connaissances, c'est également pour des raisons financières, culturelles et de connaissances que cet accès va se développer également vers les défavorisés. L'accès aux réseaux de communications ne se fait pas uniquement par l'écrit mais par le son, l'image et l'écrit. L'accès à l'information ne se fera pas en devant se rendre obligatoirement durant certaines heures dans un lieu public et impersonnel mais pourra se faire à partir de la télévision de son domicile (43). Dans un avenir très proche les logiciels de reconnaissance de la voix rendront même l'accès possible, dans un premier temps aux personnes sachant lire mais ne sachant pas écrire et dans un second temps aux personnes ne sachant ni lire ni écrire.


NOTES DU CHAPITRE 2

note 1. Cet adage, d'origine incertaine, est souvent attribué à Lacordaire, et a servi aux catholiques sociaux. Carbonnier, Droit civil, Paris, PUF, t. IV, no 11, p. 41 (4e, 1972).

Note 2. P. DELNOY, "Sécurité juridique et rédaction des textes", La Sécurité juridique. Actes du colloque organisé par la Conférence libre du Jeune Barreau de Liège le 14 mai 1993, Editions du jeune barreau de Liège, page 144.

Note 3. Dans les milieux défavorisés, on dit la CPAS et non le CPAS bien que la Commission d'aide publique ait été remplacée par le Centre public d'aide sociale depuis près de 20 ans.

Note 4. Deux des exemples les plus remarquables de ces jeux de ping-pong institutionnel sont les prépensions conventionnelles et les règles relatives au travail à temps partiel.

En ce qui concerne les prépensions conventionnelles, l'image du mouvement de pendule est une image simplificatrice : il s'agit en fait d'évolutions simultanées et contradictoires allant vers l'extension du droit sous la pression des représentants du monde syndical et patronal et vers la restriction du droit sous la pression des représentants de l'Etat fédéral.

En ce qui concerne le travail à temps partiel dit "pour échapper au chômage", il y a effectivement un mouvement de retour vers une situation très défavorable de ces travailleurs mais cette évolution se conjugue avec des déclarations politiques de protection de ces travail leurs et même de-ci de-là avec quelques améliorations de traitement. Voir par exemple la réponse de Madame Smet, Ministre de l'emploi et du travail, chargée de la politique de l'égalité des chances entre hommes et femmes à une interpellation, Compte rendu analytique, 23 décembre 1993, page 288. Voir aussi la déclaration gouvernementale du 28 juin 1995, op. cit.

Note 5. En théorie, les syndicats représentent également les chômeurs mais, dans les comités de gestion des organismes de sécurité sociale, c'est le plus souvent, l'intérêt des travailleurs occupés qui est d'abord défendu.

Note 6. J. FIERENS, o.c., n° 394.

Note 7. La distinction entre fraude et ingénierie fiscale est devenue plus difficile encore à établir en matière fiscale, depuis les nouvelles dispositions législatives rendant certains choix de la voie moins imposée illicites (mesure anti-abus de droit de l'article 344, § 1er, du Code des Impôts sur les revenus).

Note 8. Il n'existe pas, à ma connaissance, de statistiques relatives aux certificats médicaux de complaisance au regard de l'origine sociale des travailleurs. Il semble cependant que cette pratique, parfois admise implicitement par l'employeur lui-même (surtout dans le secteur public), touche principalement les ouvriers et les personnes à revenus peu élevés. En Suède par exemple, l'absentéisme pour raison médicale parmi les ouvriers de l'automobile a approché dans certaines entreprises les 25 %.

Note 9. La crédibilité d'un Etat dans lequel, plutôt que de changer des règles du jeu, on accepte pour les plus forts, les moins honnêtes, les plus intelligents ou les plus chanceux, la transgression des règles, me semble faible.

Note 10. Le modèle de l'attestation de soins a été fixé par un arrêté ministériel du 2 décembre 1994 (Moniteur belge du 22 décembre 1994). Cette attestation doit en principe mentionner le montant des honoraires.

Note 11. Souvent, le fait d'arrondir (à la dizaine supérieure évidemment) le montant des honoraires est considéré comme une pratique acceptable. Il s'agit pourtant d'une pratique frauduleuse qui serait considérée comme inacceptable de la part d'un commerçant.

Note 12. A. WILLAERT, Accords de la Saint-Quentin : Les nouvelles compétences de la Commission communautaire française. Bruxelles Informations sociales, n° 125, Décembre 1993, page 2. En abrégé, les commissions communautaires sont souvent appelées Cocof (fran çaise), Cocom (commune) et parfois Cocon (flamande).

Note 13 . Les compétences de la Province de Brabant ont été transférées à la Province du Brabant flamand, à la Province du Brabant wallon, à la Commission communautaire française (entre autres les prestations sociales pour les francophones bruxellois), à la Commission communautaire flamande (entre autres les prestations sociales pour les néerlandophones bruxellois), à la Commission communautaire commune (pour certains organismes bicommunautaires), à la Région bruxelloise et à l'Agglomération bruxelloise (cette institution existe encore juridiquement mais se confond en fait avec la Région bruxelloise).

Note 14. En 1988, 115 tonnes de farine, 148 tonnes de beurre et 143 tonnes de viande bovine ont été distribués via les CPAS et d'autres organismes. Voir question parlementaire du 18 mars 1988 de Madame N. MAES, Bulletin des Questions et des réponses de la Chambre du 18 avril 1988.

Note 15. Comité francophone des politiques sociales et de santé, article 11, alinéa 2, du décret III du 22 juillet 1993.

Note 16. Moniteur belge du 4 juillet 1995, page 18.767.

Note 17. Citation d'un travailleur social travaillant dans la commune de Saint-Gilles (Région bruxelloise) au cours d'une rencontre de travailleurs sociaux de la commune en 1988.

Note 18. Sur la question de l'aide juridique aux plus défavorisés, voir COMMISSION INTERDÉPARTEMENTALE DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ. Propositions en matière de politique de lutte contre la pauvreté. 1990-1991. 3ème rapport. 3 octobre 1991, Cabinet du Secrétaire d'Etat à l'environnement et à l'émancipation sociale (Madame Smet), Chapitre 2.

Note 19. Ceci a déjà été proposé en 1983 par la Fondation Roi Baudouin , Propositions pour une politique de lutte contre la pauvreté et la précarité en Belgique, proposition 130, 11ème objectif, page 147.

Note 20. Selon des informations fournies par une avocate bruxelloise. La Fondation Travail Université cite un montant de 25.000 francs et non de 30.000 francs : L. CARTON (sous la direction de), Etat de la pauvreté dans la Région de Bruxelles-Capitale. Deuxième partie : Eléments d'évaluation des politiques, dispositifs et pratiques de lutte contre la précarité et la pauvreté, Fondation Travail-Université, 30 novembre 1993, p. 123.

Note 21. Ainsi, le bruxellois désireux d'obtenir sa pension pourra obtenir un document émanant de l'Office national des pensions (La pension pour travailleurs salariés, 6 mai 1993), un carnet émanant de l'Echevinat des Affaires sociales de la ville de Bruxelles (Vade-mecum du pensi onné à Bruxelles, 32 pages, non daté), un carnet édité par la C.G.E.R. avec préface des ministres fédéraux compétents en novembre 1990 (La pension des travailleurs salariés), un carnet édité par l'Union européenne (Guide : les droits des pensionnés en matière de sécurité sociale dans l'UE, second semestre 1994), un fascicule émis par le Cabinet du Ministre des Affaires sociales et de la Santé de la Communauté française compétent en avril 1990 (La retraite ... une nouvelle vie à préparer, 93 pages) et une documentation émanant de sa mutuelle et/ou de son syndicat.

Ces documents reprennent pour la plupart des informations similaires accompagnées de commentaires, de photos, de préfaces, ..., des personnes ou organismes diffusant le document.

Très souvent, les personnes âgées compléteront leur documentation écrite par des articles du mensuel "Notre temps", périodique peu coûteux fournissant également des informations intéressantes mais souvent mal comprises.

Note 22. Voir aussi supra, chapitre 1er, note 5.

Note 23. La Cour d'arbitrage, la plus haute juridiction belge, est composée pour moitié de personnes qui ne doivent pas être des juristes et qui sont désignées par le pouvoir politique.

Note 24. Pour poursuivre l'exemple relatif aux pensions de salariés, à propos de deux cas similaires, à quelques semaines d'intervalle, pour exactement la même législation, les tribunaux du travail de Bruxelles et de Courtrai ont donné deux solutions juridiques défendables mais totalement contradictoires, un tribunal admettant le calcul de la pension selon un mode différent pour les hommes et pour les femmes, l'autre refusant. Voir JTT 1995, pages 211 et 213, Tribunal du travail de Bruxelles, 12 octobre 1994 et Tribunal du travail de Courtrai, 24 novembre 1994.

Note 25. D. COEURNELLE, "La loi du 23 juin 1976 : avancée sociale puis chiffon de papier", Droit en Quart Monde, n° 5, décembre 1994, pages 22 à 24.

Note 26. Si le montant du pécule de vacances était fixé au même montant et versé au même moment que le pécule de vacances des pensionnés, ce montant aurait été de 17.390 francs pour un isolé et de 21.737 francs pour un couple bénéficiaire du minimum de moyens d'existence ou du revenu garanti aux personnes âgées.

Note 27. Arrêté royal du 11 janvier 1993 portant exécution de l'article 22bis de la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées (Moniteur belge du 23 janvier 1993).

Note 28. Loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, Moniteur belge du 12 octobre 1991.

Note 29. Sur la question de l'étendue du droit prévu à l'article 23, voir notamment : F. DELPEREE, "L'insertion dans la Constitution des droits économiques et sociaux", 50 ans de sécurité sociale ... et après ?, Volume 1, pages 37 et s.

Note 30. Cette loi est parue au Moniteur belge du 6 septembre 1995.

Note 31. Prestations pour salariés et pour indépendants, prestations de sécurité sociale et d'assistance : article 1er de la loi.

Note 32. Articles 3 et 6 de la loi.

Note 33. Article 3 de la loi.

Note 34. Article 23 de la loi.

Note 35. Articles 3, 7, 10, 12 et 14 de la loi.

Note 36. Les travaux réalisés par les services publics européens avec l'aide de sociétés privées dans le domaine social en vue de l'échange électronique de formulaires (formulaires européens E 100, E 200, ...) se caractérisent par contre depuis plus de 10 ans, par une extraordinaire lenteur avec pour conséquence que ces travaux seront probablement techniquement totalement dépassés lorsque la phase opérationnelle sera enfin atteinte.

Note 37. Par télétexte, les informations disponibles permettent par exemple de calculer le montant des allocations familiales (télétexte de la BRTN ou de Canal plus) ou de consulter les offres d'emploi bruxelloises (serveur de la Région bruxelloise).

Note 38. Par exemple, les organisations à vocation sociale, parmi lesquelles de nombreuses organisations de défense des sans-abri sont contacta bles sur le réseau : http://www2.ari.net:80/home/nch/.

Note 39. SSA legislative information. Localisation sur le réseau Internet : http:://www.ssa.gov/legislation/legis_intro.htlm.

Note 40. Localisation sur le réseau Internet : http://www.dma.be//deze_www/watisdma.htm; http://www.dma.be/ocmw.

Note 41. Localisation sur le réseau Internet : http://www.vdab.be/.

Note 42. Actuellement, le réseau Bistel fournissant entre autres des informations juridiques est accessible uniquement pour les fonctionnaires et pour les personnes payant un abonnement d'un coût élevé.

Note 43. Pour les habitants de Rotterdam, l'accès au réseau de la ville et au réseau Internet se fait déjà gratuitement à partir de la télévision.




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Chapitre 3. Obligation de résidence, autres obligations administratives, lenteurs de l'administration

a) L'influence du lieu de résidence

Les nombreux démembrements de l'Etat belge recèlent de multiples situations qui défavorisent les plus pauvres étant donné que les personnes ayant des revenus bas résident plus souvent dans des entités dont les moyens sociaux sont moins élevés.

Le lecteur belge pensera immédiatement aux différences entre les régions wallonne, flamande et bruxelloise(1). L'augmentation des différences entre Régions et Communautés participe de la logique centrifuge fédérale belge. Beaucoup oublient que les frontières communales sont une autre source de disparité, plus importante (2). En effet, la pression fiscale, les avantages et les pratiques en matière sociale diffèrent fortement d'une municipalité à l'autre même s'il est probable que les différences s'amenuisent.

En ce qui concerne la politique fiscale, il est connu que les centimes additionnels en matière d'impôts sur les revenus sont plus élevés en moyenne dans les communes urbaines et/ou ayant une population pauvre. Il en va de même pour les impôts immobiliers (3). De manière générale, les municipalités ayant moins de moyens sont celles où les populations défavorisées se trouvent et celles où la pression fiscale et parafiscale est la plus élevée(4).

En ce qui concerne la politique sociale, celle mise en place par les communes et par les centre publics d'aide sociale est extrêmement variable. Pour imaginer l'ampleur des différences entre communes, il est utile de comparer le nombre de bénéficiaires d'une aide sociale d'une commune à l'autre. Ainsi, les pourcentages de bénéficiaires du minimum de moyens d'existence ou d'une aide sociale équivalente au minimex à Bruxelles-ville et à Molenbeek-Saint-Jean sont respectivement de 3,71 et 2,73 % alors que les pourcentages à Ganshoren et à Berchem-Sainte-Agathe, communes voisines de la région bruxelloise sont respectivement de 0,25 et 1,12 % (5).

La politique sociale d'une commune a plusieurs facettes :

1°) L'octroi du minimum de moyens d'existence. Dans ce domaine, les disparités entre communes sont relativement faibles car la législation est fédérale (6). Il y a cependant des variations dans l'appréciation des situations individuelles du fait de la volonté politique de la majorité communale, des moyens financiers et du temps qui peut être consacré par les travailleurs sociaux pour l'examen de chaque demande d'aide sociale.

2°) L'octroi de l'aide sociale proprement dite. Cette aide comporte deux catégories. D'une part, l'aide sociale, octroyée aux personnes qui n'ont pas le droit au minimum de moyens d'existence (très souvent des étrangers) (7). D'autre part, l'aide sociale accordée, non pas comme revenu de remplacement, mais pour faire face à divers besoins sociaux. Ces deux types d'aide varient beaucoup selon les communes.

En ce qui concerne l'aide sociale servant de revenu de remplacement, les différences sont surtout sensibles pour les réfugiés et les étrangers en situation irrégulière (8). Pour des raisons de sensibilité de l'opinion publique mais aussi parce qu'il s'agit d'un domaine dans lequel les solutions appliquées et le droit en vigueur varient rapidement de sorte que même les autorités désireuses d'appliquer la lettre et l'esprit de la législation, sont confrontées à de grandes difficultés.

En ce qui concerne l'aide sociale octroyée pour faire face à des besoins sociaux, elle est très variable. Une partie peut être versée en nature et sort du cadre de la présente étude (repas distribués à des personnes âgées, chauffoirs, aide administrative et sociale, placement dans un home de la commune, ...). Une autre partie est une aide ayant directement ou indirectement pour objet l'aide à des personnes ayant des difficultés de santé, soit en intervenant financièrement pour le paiement d'une aide à domicile, soit en octroyant une carte médicale, c'est-à-dire un document permettant de bénéficier du remboursement de soins de santé. Les cartes médicales peuvent être octroyées à des personnes n'ayant aucun droit à remboursement ou à des personnes bénéficiant déjà d'un remboursement en vue de leur permettre de bénéficier d'un remboursement total. Enfin, certaines aides sont versées à certaines périodes de l'année (à la rentrée scolaire pour des enfants, au début de l'hiver pour le chauffage de personnes âgées, ...).

Il y a un courant, parmi les travailleurs et responsables des CPAS en faveur d'une uniformisation des aides sociales. Cette uniformisation permettrait une simplification, une limitation des différences entre communes et rendrait également plus malaisé d'éventuelles décisions arbitraires. Par contre, cette uniformisation est contraire à l'esprit de la loi du 8 juillet 1976 qui prévoit que le CPAS a l'obligation d'apprécier dans chaque cas le droit à l'aide sociale. Le Conseil d'Etat a jugé par un arrêt du 21 janvier 1994 que le Conseil de l'aide sociale ne peut s'imposer des règles limitant son pouvoir d'appréciation (9)

3°) Enfin, l'attitude de la commune par rapport à la domiciliation est également importante. Si les autorités sont tatillonnes et lentes en ce qui concerne les déménagements, les domiciliations dans des endroits inhabituels (campings, ...), les prestations sociales et les courriers administratifs se perdront facilement. Il faut cependant noter que ce ne sont pas nécessairement les communes "pauvres" qui ont une politique sociale restrictive. En effet, beaucoup de communes "riches" ont une attitude sociale restrictive car elles ne souhaitent pas accueillir des personnes à revenus peu élevés.

b) L'obligation d'avoir une résidence

L'octroi des droits à la sécurité sociale et l'octroi de l'ensemble des droits sociaux sont, dans la grande majorité des cas, soumis à deux conditions essentielles : une résidence administrative et une demande.

Ainsi, la demande de pension de travailleur salarié, de pension de travailleur indépendant, de revenu garanti aux personnes âgées, d'allocation aux handicapés se fait dans la commune de la résidence principale de l'intéressé.

Par contre, contrairement à ce que l'on croit parfois, et comme rappelé encore tout récemment dans une circulaire administrative du Ministre de l'Intégration sociale, de la Santé publique et de l'Environnement, le droit au minimum de moyens d'existence ne suppose pas nécessairement une inscription au registre de la population (10) Dans ce domaine, c'est la pratique de certains CPAS qui devrait être modifiée et non la législation (11)

Pour ce qui concerne l'obligation de résidence, le nombre de personnes n'ayant véritablement aucune résidence n'est pas très élevé. Par contre le nombre de personnes dont la résidence juridique ne correspond pas à la résidence réelle est élevé. Ces domiciliations peuvent avoir des raisons techniques (formalités à accomplir), fiscales (différents taux d'imposition selon les communes) ou sociales (obtenir un taux isolé au lieu d'un taux cohabitant). Rien qu'en 1994, en région bruxelloise, 5.505 personnes ont été rayées d'office des registres de la population (12). Pour toutes ces personnes, mais aussi pour toutes les personnes dont l'accès au logement est précaire (enfants ou couples en conflit, locataires en désaccord avec le propriétaire, personnes ayant un domicile éloigné de leur seconde résidence, ...) et simplement pour toutes les personnes dont la boîte aux lettres peut être vidée par un autre, l'exercice des droits à la sécurité sociale est plus complexe.

Evidemment, il est financièrement et techniquement presqu'impossible d'exiger de l'Etat que l'ensemble des documents administratifs soient envoyés par lettre recommandée.

Par contre, il serait envisageable de permettre aux intéressés qui le souhaitent, d'avoir une adresse administrative dans un lieu public. Ainsi, en France, la loi prévoit la possibilité d'élection de domicile auprès d'organismes agréés afin de permettre aux sans-abri de demander le bénéfice du revenu minimum d'insertion (R.M.I.) ou une aide médicale (13).

c) La demande de prestation

La plupart des prestations sociales doivent faire l'objet d'une demande. C'est par exemple le cas des pensions (14), du revenu garanti aux personnes âgées (15), des allocations de chômage (16), du minimum de moyens d'existence (17), des prestations familiales garanties (18), des allocations aux handicapés (19) et de la prime accordée pour les naissances ou adoptions d'enfants bruxellois (20).

En ce qui concerne le droit au revenu garanti aux personnes âgées et aux pensions de retraite et de survie de travailleurs salariés, la législation prévoit cependant de nombreux cas d'examen d'office. Ainsi :

- une demande de pension de travailleur salarié ou indépendant vaut demande de revenu garanti aux personnes âgées (21);

- le droit au revenu garanti des pensionnés les plus âgés a été examiné d'office il y a quelques années (22);

- le droit à la pension de survie de travailleur salarié est examiné d'office si le défunt bénéficiait d'une pension de retraite de travailleur salarié (23);

- en principe, le droit à la pension de retraite de travailleur salarié est examiné d'office lorsque le droit aux prestations de chômage ou de maladie et d'invalidité (24) prend fin.

Afin de bénéficier de la couverture des soins de santé, les personnes concernées doivent s'inscrire à une mutuelle (25). De plus, lorsque le régime du tiers payant n'est pas d'application, une demande doit être introduite pour bénéficier du remboursement des soins, demande qui doit être accompagnée de la preuve de la dépense.

Le droit aux allocations familiales et le droit à l'aide sociale, eux, ne sont en principe pas soumis à une demande.

Pour ce qui est du droit à l'aide sociale, la loi prévoit que "toute personne a droit à l'aide sociale" et que "le centre public d'aide sociale a pour mission d'assurer aux personnes et aux familles l'aide due par la collectivité" (26). En fait cependant, il est rare que les CPAS interviennent en l'absence d'une demande.

Le droit aux avantages prévus par la législation fiscale est subordonné à la déclaration et généralement à la preuve des dépenses permettant les déductions.

Le fait de soumettre l'octroi d'une prestation à l'obligation d'une demande a évidemment pour conséquence que les prestations seront moins facilement remises à des personnes défavorisées particulièrement lorsque les obligations sont complexes ou que les personnes sont illettrées.

L'analphabétisme, c'est-à-dire l'incapacité totale de lire, est peu répandu en Belgique. Par contre, l'analphabétisme fonctionnel, difficulté à lire des textes nécessaires à l'insertion sociale, est plus répandu, particulièrement chez les plus défavorisés (27). Sauf bonne volonté des fonctionnaires ou aide par des travailleurs sociaux, cette difficulté de lire empêche ou décourage les demandes de prestations.

Pour ce qui concerne la complexité des obligations, certaines administrations se distinguent par leur imagination. Ainsi, par exemple, remplir le formulaire pour l'octroi d'une prime à la rénovation de la manière exigée par la jeune administration régionale bruxelloise est une opération qui nécessite de nombreuses heures de travail et des connaissances approfondies tant en droit qu'en matière d'urbanisme.

Dans la Charte de l'utilisateur des services publics (28), il était prévu que toutes les administrations (fédérales) devaient examiner dans quelles législations le principe de l'octroi automatique de certains avantages peut être appliqué. Cet examen n'a malheureusement pas apporté de modifications importantes dans le domaine de l'octroi des prestations sociales.

d) Les périodes de stage (ou conditions similaires) et le maintien du droit aux prestations

Les personnes en situation de pauvreté sont très souvent en situation irrégulière. Pour bénéficier des droits de sécurité sociale ou pour maintenir ce droit, très souvent, une période préalable de stage est exigée durant laquelle la couverture n'est pas assurée ce qui défavorise ces personnes.

Les pensions des travailleurs salariés

Il n'y a pas d'obligation de prester une durée minimale pour permettre l'octroi d'une pension de travailleur salarié. Les pensions n'excédant pas environ 1500 francs par an ne sont cependant pas payées (29) mais ceci concerne des périodes de travail extrêmement courtes et donc peu de personnes sont concernées.

L'assurance maladie-invalidité

En règle générale, un stage de 6 mois est exigé. Lorsque les conditions ne sont pas remplies, il est possible d'être couvert moyennant le paiement d'une assurance-libre. De plus, les personnes n'ayant pas de couverture médicale peuvent obtenir une carte médicale auprès du CPAS. Cette carte médicale ne sera normalement pas refusée si les revenus sont peu élevés.

Selon les statistiques les plus fréquemment citées, un peu moins 2 % de la population résidant en Belgique n'est pas couvert au point de vue des soins de santé (30).

L'assurance-chômage

C'est dans le domaine de l'assurance-chômage que l'obligation d'accomplir un stage a le plus de conséquence.

Les personnes de moins de 30 ans qui terminent leurs études peuvent bénéficier d'allocations dites allocations d'attente après une période de stage, c'est-à-dire une période d'inactivité sans versement d'aucune prestation, d'une durée variant de 155 à 310 jours ouvrables (31). Les allocations d'attente ne sont cependant octroyées que pour autant que les études accomplies répondent à certaines conditions ce qui a pour conséquence que des jeunes défavorisés ayant quitté l'école sans achever d'études n'ont aucun droit dans le domaine de l'assurance-chômage (32).

Sauf pour les personnes qui ont un droit du fait des études, le droit à des allocations est subordonné à l'exercice d'une activité salariée. La durée du travail salarié exigé comme stage varie selon l'âge du demandeur (de 78 à 624 jours) (33). Pour certaines personnes, par exemple les anciens indépendants, le droit aux allocations de chômage est donc improbable.

L'obtention des allocations de chômage est subordonnée à la preuve que la rémunération qui avait été versée soit au moins égale au salaire minimum légal et que les retenues de sécurité sociales réglementaires aient été opérées (34). Ceci signifie qu'un chômeur, victime d'un employeur malhonnête qui le payait insuffisamment, ne peut bénéficier d'allocations de chômage tant que la rémunération n'a pas été payée !

Les prestations d'assistance

Depuis le 1er janvier 1992 (35), le revenu garanti, le minimum de moyens d'existence et les allocations aux handicapés sont octroyés sans condition de durée de résidence préalable. Auparavant, une condition de résidence préalable de 5 ans ou de 10 ans au cours de la carrière était exigée. Cette condition visait surtout à ne pas octroyer le droit à certains étrangers mais avait aussi pour conséquence d'exclure beaucoup de personnes en situation difficile.

e) L'analyse de situations dépassées et les retards dans l'octroi de prestations

Le plus souvent, la prestation sociale est basée sur le revenu déclaré de l'année précédente voire de deux années auparavant. Ceci a donc pour conséquence que des personnes devenues aisées bénéficient de prestations (à moins qu'elles soient tenues de déclarer les revenus nouveaux et qu'elles le fassent) et que d'autres devenues pauvres n'en bénéficient pas. Ainsi pour le revenu garanti aux personnes âgées, c'est le revenu de l'année précédente qui est pris en compte, pour les allocations aux handicapés, c'est le revenu de deux années auparavant, de même que pour une prime à la rénovation en région bruxelloise (36).

Bien souvent, les dispositions relatives à l'octroi de prestations sociales ne prévoient pas de délai maximum pour traiter un dossier. Pour les personnes aisées, ceci représente simplement une attente de moyens financiers, d'autant que souvent, les formalités auront été faites largement à temps et également du fait que des interventions pour "pousser" un dossier ne sont pas rares. Pour les personnes pauvres, bien souvent, l'aide du CPAS est nécessaire. Selon une étude réalisée dans des CPAS, en 1994, 6 % des demandes de minimum de moyens d'existence étaient justifiés par le besoin d'avances sur des allocations sociales (37).

En ce qui concerne les pensions de travailleurs salariés ou indépendants et le revenu garanti aux personnes âgées, aucune obligation de traiter un dossier dans un délai précis n'existe. Il est également possible que des avances sur pensions soient versées avant la décision définitive, mais cette procédure n'est pas non plus obligatoire (38). Par contre, le Centre public d'aide sociale est tenu de statuer sur une demande de moyens d'existence dans les 30 jours (39).

En ce qui concerne les allocations aux handicapés, depuis le 1er janvier 1995 (40), le délai entre la date de prise de cours d'une allocation et le premier jour du mois du premier paiement ne peut être supérieur à 180 jours. En cas de dépassement du délai, des intérêts moratoires doivent être accordés.

Enfin et surtout la loi déjà citée du 11 avril 1995 prévoit que "sans préjudice d'un délai plus court prévu par une loi particulière, (toute) institution de sécurité sociale statue au plus tard dans les nonante jours ouvrables de la réception de la demande ou du fait donnant lieu à l'examen d'office. Si l'institution ne peut prendre de décision dans ce délai, elle en informe le demandeur en lui faisant connaître les raisons. (...) Le Roi peut porter temporairement le délai à cent quatre-vingts jours au plus dans les cas qu'Il détermine. (41)" Le paiement a lieu dans les nonante jours ouvrables de la notification de la décision d'octroi (délai pouvant également être prolongé par le Roi à 180 jours) (42). Les prestapliquée, beaucoup des difficultés liées aux retards de paiement stions portent intérêt de plein droit, pour les bénéficiaires sociaux à partir de la fin du délai de 90 jours après la notification (43).

Si cette loi, qui entre en vigueur en principe au plus tard le 1er janvier 1997, est réellement aperont réglées.

f) Autres difficultés administratives

D'autres obstacles peuvent surgir avant l'obtention d'une prestation. Le changement d'organisme compétent peut entraîner des difficultés et des retards de paiement particulièrement pour les allocations familiales (44) mais aussi en matière d'assurance maladie-invalidité (changement de mutuelle (45)) et d'allocations de chômage (changement de syndicat (46)).

Par ailleurs, certaines prestations ne sont octroyées que pour les bénéficiaires d'autres prestations (avantages reconnus aux "minimexés" par exemple). Ces prestations sont alors totalement inaccessibles à ceux qui n'ont pas droit ou n'ont pas demandé ladite prestation.

Enfin, diverses obligations administratives autres que celles citées peuvent être imposées et décourager les bénéficiaires de prestations sociales. La procédure de déclaration d'une activité autorisée comme pensionné est aussi un exemple de complexité administrative : le pensionné doit, même si son activité n'a pas d'influence sur le montant de sa pension, dans les 30 jours du début de l'activité, avertir son employeur et l'administration par lettre recommandée et l'employeur doit à son tour, avertir l'administration par lettre recommandée (soit trois lettres recommandées). Cette procédure a été mise sur pied pour éviter des fraudes mais le fait d'avertir deux fois la même administration semble cependant dépourvu de logique et inutilement astreignant.


NOTES DU CHAPITRE 3

note 1. Ou aux différences entre les Communautés française, flamande et germanophone, ces deux dernières ayant une politique sociale propre.

Selon les normes européennes, en 1992, environ 5 % des personnes résidant en Flandre et 10 % des personnes résidant en Wallonie étaient pauvres. J. VRANKEN, D. GELDOF, G. VAN MENXEL, Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 1994, ACCO, Leuven / Amers foort,1994, pages 33.

En 1991, 45 % des ayants droit au minimum de moyens d'existence résidaient en Wallonie alors que les personnes résidant en Wallonie ne forment qu'environ 33 % de la population totale. Le taux de chômage au 30 juin 1992 était de 21,9 % en Wallonie et de 10 % en Flandre. K. MATTHIJS, Mémento statistique de Belgique, Inbel, décembre 1993, pages 11, 72 et 173.

En ce qui concerne les aspects spécifiques de la pauvreté en région bruxelloise entre autres l'appauvrissement progressif des habitants de la capitale vu le départ de populations à revenus moyens ou élevés : M.-L. DE KEERSMAECKER et L. CARTON, De situatie in Brussel in Armoede en Sociale uitsluiting, Acco,1994, pages 197 à 205.

Note 2. Le revenu déclaré moyen par habitant le moins élevé de Belgique (Saint-Josse-Ten-Noode) a été de 185.200 francs en 1993. Le plus élevé a été de 515.000 francs à Wemmel. : L. SCHROOTEN, "Eén Vlaams gezin op drie verdient meer dan miljoen", De Standaard, 11 août 1995, page 11.

Note 3. L. CARTON (sous la direction de), Etat de la pauvreté dans la Région de Bruxelles-Capitale. Deuxième partie : Eléments d'évaluation des politiques, dispositifs et pratiques de lutte contre la précarité et la pauvreté, Fondation Travail-Université, 30 novembre 1993, p. 74.

Note 4. La pression fiscale et parafiscale communale (et provinciale) touchant particulièrement les habitants comprend les centimes additionnels (impôts sur les revenus et précompte immobilier), les taxes relatives aux immondices, les taxes de seconde résidence (taxe qui constitue en fait dans certaines communes un impôt dissuasif visant à éviter la domiciliation dans d'autres communes). Les centimes additionnels en matière d'impôts varient de 0 à près de 10 %.

Note 5. Nombre d'habitants au 1er janvier 1994 : Bruxelles : 134.856, Molenbeek : 68.143, Berchem-Sainte-Agathe : 18.604, Ganshoren : 20.242. Nombre de bénéficiaires du minimex + de l'équivalent minimex au 31 décembre 1994 : Bruxelles-ville : 1985 + 3.221 = 5.006, Molenbeek-Saint-Jean : 795 + 1.067 = 1.862, Berchem-Sainte-Agathe : 139 + 70 = 209, Ganshoren : 41 + 10 = 51. Source : statistique fournie par le secrétariat du Centre public d'aide sociale de Molenbeek-Saint-Jean. Dans les quartiers pauvres du centre de la commune de Bruxelles-ville (le "bas de la ville"), la proportion de personnes bénéficiant d'une aide sociale dépasse les 10 %. Source : Centre public d'aide sociale de Bruxelles-ville.

Note 6. Loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence.

Note 7. Aide accordée en vertu de la loi du 8 juillet 1976 organique des Centres publics d'aide sociale.

Note 8. Dans le langage courant belge, on entend par "étranger en situation irrégulière", une personne n'ayant pas le droit de résider en Belgique. On parle même souvent d'un "illégal". En fait, un étranger en situation irrégulière à qui une aide sera éventuellement refusée peut aussi être une personne ayant le droit de résider en Belgique mais pas dans une commune déterminée du fait de l'application de la loi du 28 juin 1984 (loi "Gol" qui n'est plus d'application actuellement) ou encore une personne ayant le droit de résider en Belgique mais n'ayant pas de domicile.

Note 9. Arrêt n° 45.717, CPAS Plus, mars 1995, N° 3bis, p. 39.

Note 10. Ministère de la Santé publique et de l'Environnement, Circulaire du 13 mai 1995 relative à la détermination du centre public d'aide sociale compétent pour accorder le minimum de moyens d'existence, aux personnes sans-abri et aux rapatriés belges, Moniteur belge du 26 juillet 1995, page 20.262.

Note 11. Sur la question du droit au minimum de moyens d'existence de sans-abri voir P. DE PROOST, "Les personnes sans-abri sont-elles socio- intégrables dans la loi Onkelinx ?", Bruxelles Informations Sociales, n° 133, septembre 1995 et les références citées en notes 1, 5 et 9.

Note 12. Ministère des Affaires économiques, Moniteur belge, 1er juillet 1995, page 18.716. Dans certaines communes dans lesquelles la proportion de personnes à ressources peu élevées est importante, par exemple à Molenbeek-Saint-Jean, le nombre de radiations d'office et de domiciliations fictives est élevé. La procédure de radiation d'office peut durer plusieurs années.

Note 13 . Article 15 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 et article 189-3 de la loi n°92-722 du 29 juillet 1992.

Note 14. Pour les pensions de travailleurs salariés : article 9 de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967; pour les pensions de travailleurs indépendants : article 120 de l'arrêté royal du 22 décembre 1967 portant règlement général relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs indépendants.

Note 15. Article 11, § 1er, de la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées.

Note 16. Article 133, § 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.

Note 17. Article 7, § 1er, de la loi précitée du 7 août 1974.

Note 18. Article 7 de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties.

Note 19. Article 8, § 1er, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés.

Note 20. Le Service des Affaires Sociales de la Ville de Bruxelles à Votre Disposition, Bruxelles social, page 3, 1995 (?).

Note 21. Article 11, § 3, alinéa 1er, de la loi précitée du 1er avril 1969.

Note 22. Article 11, § 3, alinéa 3, de la loi précitée du 1er avril 1969.

Note 23. Article 9, § 5, de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967.

Note 24. Article 9, § 4, de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967. Il semble que l'Office national des pensions n'a pas toujours connaissance de la perte des droits et donc n'effectue pas toujours l'examen d'office.

Note 25. Article 169 de l'arrêté royal du 4 novembre 1963 portant exécution de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire soins de santé et indemnités.

Note 26. Articles 1er, alinéa 1er, et 57, alinéa 1er, de la loi précitée du 8 juillet 1976.

Note 27. Le nombre d'analphabètes en Belgique est estimé à 300.000. Armoede en sociale uitsluiting, o.c., page 65.

Note 28. Moniteur belge du 22 janvier 1993, Chapitre II, section 2, point 1, intitulé "L'octroi automatique de certains droits", page 1.157.

Note 29. Montant de 500 francs indexé : article 10, § 1er, alinéa 5, de l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés et article 3, § 9, de la loi du 20 juillet 1990 instaurant un âge flexible de la retraite pour les travailleurs salariés et adaptant les pensions des travailleurs salariés à l'évolution du bien-être général.

Note 30. Selon P. FELTESSE, L'accessibilité des soins de santé, L'observatoire, 1-2, 1995, page 6, 170.000 personnes n'étaient pas couvertes en 1993, selon Ch. VAN ROMPAEY, "Inégalités sociales et santé. Selon une étude du Département Recherche et Développement", En marche, 21 septembre 1995, page 7, 140.000 personnes ne sont pas couvertes (à une date non précisée).

Note 31. Article 36, § 2, de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991.

Note 32. Pour l'énumération des conditions : Guide social permanent, Gaston Van Den Avyle, n°s 732-21 et suivants.

Note 33. Article 30 de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991.

Note 34. Article 37, § 1er, de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991.

Note 35. Articles 43 et 44 de la loi du 20 juillet 1991 portant des dispositions sociales et diverses (Moniteur belge du 1er août 1991) et arrêté royal du 16 octobre 1991 modifiant l'arrêté royal du 30 octobre 1974 portant règlement général en matière de minimum de moyens d'existence (Moniteur belge du 14 novembre 1991, page 25.513). Une condition de résidence a par contre été maintenue dans certains cas pour l'obtention des prestations familiales garanties.

Note 36. Société du Logement de la Région bruxelloise, Le logement social à Bruxelles, mars 1995, page 9.

Note 37. CPAS Plus, Juin/juillet 1995, page 68.

Note 38. Guide social permanent, o.c., n° 784-2, page U-949/241f au 20 septembre 1995.

Note 39. Article 9 de la loi précitée du 7 août 1974.

Note 40. Article 1er de la loi du 25 juillet 1994 modifiant la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés en vue d'accélérer l'examen des dossiers, Moniteur belge du 13 octobre 1994.

Note 41. Article 10 de la loi

Note 42. Article 12 de la loi

Note 43. Article 20 de la loi

Note 44. Les retards de paiement d'allocations familiales sont cependant moins fréquents aujourd'hui qu'il y a quelques années.

Note 45. L'affiliation à la Caisse auxiliaire de maladie-invalidité est également possible.

Note 46. L'affiliation à la Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage (CAPAC) est également possible.




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Chapitre 4. Sécurité sociale, aide sociale et lutte contre l'exclusion : malentendus et sous-entendus

a) La sécurité sociale n'a pas pour objectif la lutte contre la pauvreté

Le droit social belge a un peu plus de 100 ans. La sécurité sociale contemporaine belge de l'après-guerre, un peu plus de 50 ans. Ces décennies ont été l'occasion de l'élaboration d'un régime de protection sociale remarquable et couvrant la quasi-totalité de la population résidant en Belgique.

La sécurité sociale belge et plus largement le droit social belge n'ont pas pour objet premier la lutte contre l'exclusion (1). En schématisant, la couverture de sécurité sociale peut être définie comme répondant à quatre objectifs : assurance des travailleurs contre certains risques, assurance des familles des travailleurs contre certains risques, solidarité entre les travailleurs en difficulté, solidarité envers les familles des travailleurs.

En théorie, selon la majorité de la doctrine traditionnelle, la lutte contre l'exclusion est le rôle non pas de la sécurité sociale au sens strict mais de l'assistance sociale (2). L'allocation de chômage, l'indemnité en cas de maladie, l'allocation familiale ou la pension de travailleur salarié est versée en principe de la même manière, quels que soient les revenus des intéressés au moment de la réalisation du risque. Les allocations de sécurité sociale seront d'ailleurs souvent plus importantes pour les personnes bénéficiant de revenus plus élevés. En effet, la sécurité sociale visant à permettre de conserver un revenu proche du revenu d'avant la réalisation du risque, ce revenu sera proportionnel au revenu du travail lequel est, bien sûr, plus élevé pour les personnes aisées. Si le chômeur, le malade ou le pensionné n'arrive pas à "joindre les deux bouts", il peut demander l'aide du centre public d'aide sociale ou, pour les plus âgés, demander à bénéficier du revenu garanti aux personnes âgées.

b) La sécurité sociale est, à la marge mais de manière non négligeable, un instrument de redistribution

En pratique, de nombreuses réglementations de sécurité sociale tiennent compte de manière considérable du niveau de vie des intéressés. Même si, lors de leur adoption, les législations tenant compte du niveau de vie sont généralement vigoureusement contestées, au nom du principe d'assurance de la sécurité sociale (3), il n'est pas possible de faire abstraction de cet aspect.

D'abord, le taux des allocations sociales varie le plus souvent selon la composition du ménage (taux isolé, taux ménage, taux cohabitant). Cette modulation selon la composition des familles répond à un des quatre objectifs fondamentaux de la sécurité sociale (assurance des familles des travailleurs) mais la modulation répond aussi à une certaine volonté de redistribution envers des familles à revenus généralement plus faibles. Cependant, ces taux plus élevés pour les chefs de ménage posent de nombreuses difficultés qui seront brièvement abordées dans ce document (voir infra, chapitre 5, e) et "protègent" de manière indifférenciée quel que soit le niveau de vie du chef de famille.

De plus, certaines prestations sont octroyées aux membres de la famille du travailleur alors que seul le travailleur a cotisé. Il s'agit principalement de la couverture assurance-maladie invalidité. Si les prestations sociales étaient individualisées, les conjoints n'exerçant pas d'activité professionnelle déclarée et les enfants à charge devraient cotiser pour bénéficier du remboursement des soins de santé. Ceci aurait probablement pour conséquence une augmentation des situations de non-couverture médicale surtout sensible chez les plus défavorisés à moins d'imaginer un système d'exonération efficace pour les personnes ayant des revenus faibles (4).

Ensuite, certaines prestations de sécurité sociale ne sont octroyées que sous certaines conditions de revenus. Par exemple :

- le taux de remboursement préférentiel de certaines prestations médicales pour les "VIPO", c'est-à-dire les veufs, invalides, pensionnés et orphelins, n'est octroyé qu'aux personnes dont les revenus ne dépassent pas certains montants (voir infra, chapitre 7, c);

- l'exclusion des chômeurs "dont le chômage se prolonge de manière anormale" ne peut être prononcée pour les personnes dont les revenus sont inférieurs à certains montants (5);

- les pensions de retraite ne sont pas octroyées si une activité professionnelle est exercée, activité fournissant des revenus dépassant certains montants;

- les travailleurs indépendants en situation difficile peuvent être dispensés du paiement de cotisations de sécurité sociale (voir infra chapitre 6, c), les cotisations sociales);

- des dispositions autorisent des dérogations à la récupération des indus entre autres lorsque les circonstances sociales sont difficiles (6).

De plus, certaines cotisations ne sont perçues que pour les personnes bénéficiant de revenus plus élevés. Ainsi :

- la cotisation dite de solidarité pour les pensionnés dont le montant des pensions excède 40.800 francs (taux isolé) ou 51.000 francs (taux ménage) par mois (7). Cette cotisation est progressive de 0 à 2 %;

- la cotisation de 4,50 % perçue sur les prépensions excédant 42.805 F pour les bénéficiaires ayant charge de famille ou 35.639 F pour les autres bénéficiaires (8);

- la cotisation de 3,55 % perçue sur les pensions excédant par mois 44.155 F pour les bénéficiaires ayant charge de famille et 37.257 F pour les autres bénéficiaires. Cette retenue est destinée au financement de l'assurance soins de santé (9);

- la cotisation spéciale perçue par tranche sur l'ensemble des revenus du ménage atteignant ou dépassant 750.000 francs par an (10).

Enfin, la plupart des prestations de sécurité sociale sont octroyées soit de manière forfaitaire soit entre 2 limites, entre un montant plancher et un montant plafond (voir infra, chapitre 7).

Les similitudes entre sécurité sociale et assistance sociale sont accentuées par le fait que les prestations d'assistance sociale sont devenues durant ces dernières décennies un droit subjectif réglementé avec précision et selon des modalités présentant de nombreuses similitudes avec les prestations de sécurité sociale. Ceci se constate pour le minimum de moyens d'existence et surtout pour le revenu garanti aux personnes âgées (11).

Alors que la distinction entre assistance sociale et sécurité sociale est fort marquée lorsqu'il s'agit de comparer droit au chômage et droit au minimum de moyens d'existence, cette distinction est beaucoup moins nette lorsque l'on compare droit à pension et droit au revenu garanti aux personnes âgées. Le droit au revenu garanti aux personnes âgées est examiné en même temps que le droit à la pension, par la même institution et est perçu par les intéressés comme une prestation de même nature que la pension.


NOTES DU CHAPITRE 4

note 1. Au départ, la sécurité sociale belge est plus "bismarckienne" (protection des travailleurs) que "beveridgienne" (protection de tous contre la pauvreté). J. FIERENS, o.c., n°s 338 à 348.

Note 2. Cependant, selon de nombreux auteurs, les régimes d'assistance font désormais partie intégrante de la sécurité sociale. Voir par exemple J. VAN LANGENDONCK, "Le but de la sécurité sociale", 50 ans de sécurité sociale ... et après ?, Ministère de la Prévoyance sociale, 1995.

Note 3. Les contestations peuvent provenir de milieux "de droite" lorsqu'il s'agit de réglementations créant une imposition à partir d'un certain montant et "de gauche" lorsqu'il s'agit de limiter un droit à ceux supposés en avoir besoin.

Note 4. A noter que dans une optique d'individualisation des droits, en toute logique, les revenus des conjoints doivent être pris en compte individuellement lors de l'examen du droit à l'exonération. Ceci signifie, en cas d'exonération, que les épouses ménagères, sans revenu déclaré, seraient exonérées de cotisations ce qui limiterait considérablement l'efficacité de la mesure projetée.

Note 5. Article 82, § 1er, 3°, de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991. C'est le revenu imposable (avec quelques spécificités) qui est pris en compte.

Note 6. Par exemple, conformément à l'article 21 de la loi du 13 juin 1966 relative à la pension de retraite et de survie des employés et à l'article 60 bis de l'arrêté royal n°50 précité du 24 octobre 1967, le Conseil pour le paiement des prestations peut renoncer à la récupération de certains indus d'initiative ou sur demande. Voir aussi Code judiciaire, article 1410 et E. VAN GELDER, "La récupération des paiements indus dans le régime des pensions pour travailleurs salariés. Article 21 de la loi du 13 juin 1966", R.B.S.S., 3ème trimestre 1993, page 533.

Note 7. Voir infra, chapitre 7, b).

Note 8. Voir infra, chapitre 7, b). Une cotisation est également perçue sur les indemnités d'invalidité.

Note 9. Voir infra, chapitre 7, b).

Note 10. Article 108 de la loi du 30 mars 1994 portant des dispositions sociales.

Note 11. Le revenu garanti aux personnes âgées et la pension de travailleur salarié sont octroyés par le même organisme (Office national des pensions), une demande de pension de travailleur salarié vaut demande de revenu garanti aux personnes âgées, les pensions minimales des travailleurs indépendants ont un montant lié au montant du revenu garanti aux personnes âgées, ...




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Chapitre 5. Sécurité sociale, aide aux moins démunis et aides socialement "légitimes" : l'effet Matthieu(2)

Outre les interventions de sécurité sociale et d'aide sociale, le législateur, considérant que certaines pratiques sont socialement souhaitables, intervient de manière directe ou indirecte dans de nombreux secteurs de la vie sociale par le biais de subventionnements, de déductions fiscales, d'aides, ..., afin d'encourager ces pratiques.

Le mot social se retrouve donc dans 3 concepts différents : sécurité sociale, aide sociale, encouragement à des pratiques sociales.

Les rapprochements entre sécurité sociale, comportements socialement souhaitables et aide sociale entraînent des confusions tant de la part des décideurs politiques que de la part des citoyens d'autant que souvent, pour un même événement, la sécurité sociale, l'aide sociale et l'encouragement à des pratiques sociales peuvent intervenir simultanément. Par exemple, une personne âgée bénéficie, si elle a travaillé, d'une pension; elle bénéficie si elle n'a pas de revenus suffisants d'un revenu garanti aux personnes âgées et enfin si elle a épargné pour ses vieux jours, elle bénéficiera d'un taux d'imposition réduit.

L'aide sociale a vocation redistributrice vers les plus démunis. L'encouragement à des pratiques souhaitables n'a pas vocation redistributrice même si l'objectif déclaré est le plus souvent de favoriser certaines pratiques chez ceux qui ont moins de moyens. Enfin, la sécurité sociale est certes redistributrice mais pas nécessairement des gens aisés vers les gens pauvres ou des chanceux vers les malchanceux. Elle redistribue en règle générale des générations adultes vers les générations âgées (pensions), des bien portants vers les malades, des adultes vers les enfants (allocations familiales) et des actifs vers les inactifs involontaires (chômeurs, invalides, ...). Dans certains cas, cette redistribution est une redistribution vers des personnes à revenus peu élevés, dans d'autres cas, il peut y avoir une "redistribution à l'envers" vers des citoyens aisés. C'est ce qui est parfois appelé "l'effet Matthieu".

Les "pièges de la pauvreté" et les "effets Matthieu" forment les 2 faces d'un même phénomène. Dans la description des situations de pièges de la pauvreté, l'accent sera mis sur le fait que les plus démunis reçoivent moins alors que dans la description des "effets Matthieu", l'accent sera mis sur le fait que les plus aisés bénéficient de revenus supplémentaires.

Deux raisons expliquent spécifiquement ce phénomène de redistribution vers les citoyens aisés.

D'une part, pour beaucoup d'aides à vocation sociale, le but des autorités est d'encourager et non d'obliger. Dans de nombreux cas, pour des raisons financières, psychologiques ou culturelles, seuls les citoyens aisés auront donc accès aux avantages octroyés.

D'autre part, les avantages octroyés sont souvent des avantages fiscaux qui ont généralement pour objet et pour effet de diminuer le montant de la masse imposable. Etant donné le principe de la progressivité de l'impôt, les personnes ayant des revenus déclarés élevés bénéficieront d'une diminution de l'impôt à payer supérieure à la diminution de ceux ayant des revenus déclarés faibles.

Un exemple fictif illustre cette différence. Monsieur et Madame Durant ont un revenu imposable de 1.500.000 francs alors que Monsieur et Madame Dupont ont un revenu imposable de 1.000.000 de francs. Les revenus compris entre 1.300.000 et 1.500.000 francs sont imposés à 40 % alors que les revenus compris entre 800.000 et 1.000.000 de francs ne sont imposés qu'à 25 %. L'Etat belge décide d'encourager l'acquisition de véhicules non polluants en rendant cette dépense fiscalement déductible à concurrence de 100.000 francs. Si chaque couple achète un véhicule, les Durant feront une économie de 40.000 francs alors que les Dupont n'économiseront que 25.000 francs. Enfin, un couple de chômeurs ayant réussi à économiser pour s'acheter un véhicule pourrait ne bénéficier d'aucun avantage si les revenus ne sont pas imposables.

Les paragraphes qui suivent décrivent les aspects "sécurité sociale", "aide sociale" et "encouragement à des pratiques sociales" dans le cadre de différentes catégories de prestations.

a) Les prestations aux personnes âgées

Les pensions sont la source principale de revenus de la majorité des personnes âgées. S'agissant d'un revenu de redistribution, il paraît logique de s'attendre à ce que les distorsions de revenus soient moins élevées chez les personnes âgées que dans le reste de la population active. C'est cependant l'inverse qui se produit. Les différences entre riches et pauvres sont plus élevées chez les personnes âgées que dans le reste de la population.

Certaines des causes des différences sont externes aux pensions (3) mais d'autres sont relatives aux pensions légales ou extra-légales.

Les pensions sont proportionnelles aux revenus lors de la vie active et donc plus élevées pour les citoyens aisés (4). De plus, elles sont versées en moyenne beaucoup plus longtemps pour ces personnes du fait d'une moindre mortalité des couches favorisées de la population (5).

Les pensions légales sont souvent complétées et même parfois remplacées (6) par des avantages extra-légaux bénéficiant de conditions très avantageuses. Certains de ces avantages sont liés à l'emploi, ce sont les pensions dites du deuxième pilier qui bénéficient essentiellement aux cadres et aux employés des secteurs économiques florissants (7). D'autres avantages, les pensions dites du 3ème pilier, sont octroyés à toute personne ayant les moyens et la volonté d'épargner pour ses vieux jours.

En 1990, 1.014.803 contribuables ont bénéficié des déductions relatives à l'épargne-pension. Moins de 13 % des montants déduits l'avaient été par des contribuables ayant des revenus nets imposables de moins de 500.000 francs par an (8). Pour 1991, le coût fiscal lié à la constitution des pensions extra-légales a été estimé à 35,45 milliards de francs par le Ministre des pensions (9).

Outre le coût fiscal, les avantages extra-légaux ont également un coût en matière de sécurité sociale. En effet, très peu de cotisations de sécurité sociale sont versées sur les sommes consacrées à la constitution d'avantages extra-légaux. (10)

Par comparaison, en janvier 1994, le coût du revenu garanti aux personnes âgées, entièrement à charge de l'Etat, a été de moins de 10 milliards de francs belges (11).

Il convient de noter que le coût fiscal des pensions extra-légales a diminué ces dernières années (12) entre autres du fait que certaines déductions fiscales ne portent plus sur le taux marginal d'imposition mais bien sur un taux "lissé" de 30 à 40 %. Il n'empêche : le coût pour les autorités publiques des avantages sociaux spécifiquement dirigés vers les personnes âgées pauvres (revenu garanti aux personnes âgées) est nettement inférieur au coût des avantages extra-légaux octroyés aux personnes âgées, lesquels avantages profitent presque exclusivement aux personnes ayant des revenus moyens ou élevés.

Enfin à côté des pensions au sens strict, il existe deux types de prestations pour certains chômeurs : les allocations pour chômeurs âgés et les prépensions conventionnelles. Le montant des allocations pour chômeurs âgés est nettement moins élevé que celui des prépensions conventionnelles. Le régime des prépensions conventionnelles concerne des personnes qui juridiquement, sont des chômeurs mais de facto sont des pensionnés. Il s'agit de personnes qui ont eu "la chance" d'être licenciées d'une entreprise qui continue à leur verser un complément qui s'ajoute à leur allocation de chômage. Ces personnes ne sont pas tenues de chercher du travail. Les chômeurs âgés, eux, sous certaines conditions, reçoivent un complément d'ancienneté (13) et peuvent être dispensés de chercher du travail (14) mais leur statut est néanmoins moins intéressant.

b) Les prestations de santé

Le domaine des redistributions vers les personnes aisées dans le domaine de la santé est relativement peu étudié en Belgique notamment car il se heurte aux dispositions relatives au secret médical.

En ce qui concerne l'assurance maladie-invalidité, les prestations bénéficient vraisemblablement peu aux personnes défavorisées dans tous les domaines pour lesquels des prestations coûteuses, esthétiques ou de confort exigent une intervention personnelle importante: il en va ainsi de la médecine de pointe, de la médecine spécialisée (15), de la chirurgie esthétique et des honoraires médicaux pour certains spécialistes. Par contre, de nombreuses affections touchent plus les personnes défavorisées (16) par exemple la tuberculose (17), les intoxications par le monoxyde de carbone. La morbidité infantile est également plus élevée chez les enfants de personnes défavorisées.

Pour ce qui est des dépenses de santé, le législateur semble placé devant un dilemme : soit il fixe un pourcentage de remboursement élevé et il rend les prestations accessibles également aux plus démunis mais le risque de surconsommation s'accroît, soit une intervention assez importante est exigée dans les dépenses mais alors le risque est grand que les personnes à bas revenu ne bénéficient plus de ces prestations.

Une autre solution consiste à varier les taux de remboursement selon les revenus. C'est cette solution qui a été retenue pour certaines catégories de bénéficiaires : les "VIPO" (18). Cette solution présente l'inconvénient d'introduire une prise en compte des ressources dans un domaine de la sécurité sociale et ne concerne pas l'ensemble des personnes ayant des revenus peu élevés. Un taux de remboursement favorable est également octroyé au titre d'aide sociale par des centres publics d'aide sociale. Malheureusement, la pratique en ce domaine varie beaucoup selon les CPAS.

Une dernière piste est le renforcement de certains contrôles et la limitation des remboursements. Cette solution a été appliquée à plusieurs reprises pour des motifs essentiellement budgétaires et sans but de redistribution. Elle pourrait être appliquée plus spécifiquement pour la limitation des dépenses spécifiques de populations aisées.

La suppression du système du tiers payant dans de nombreux cas d'actes médicaux est probablement le cas le plus connu de décision politique ayant pour effet de décourager la consommation médicale des personnes ayant peu de moyens financiers.

Dans d'assez nombreuses entreprises, une couverture médicale spécifique est prévue. Cette couverture concerne parfois la totalité des frais médicaux. En général, la couverture est plus importante dans les entreprises plutôt florissantes.

c) Les prestations octroyées du fait des enfants

En ce qui concerne les allocations familiales proprement dites, selon une enquête effectuée en 1982 dans la partie flamande du pays, celles-ci varient selon le niveau de revenus. Les montants moyens les plus élevés sont octroyés aux familles se situant aux deux bouts de l'échelle sociale (les plus riches et les plus pauvres) (19). Ceci s'explique peut-être par le fait que les familles les plus nombreuses se situent également parmi les personnes ayant des revenus très bas ou très élevés. Une différence importante cependant est le fait que, pour les familles plus riches, les allocations familiales seront beaucoup plus fréquemment versées jusqu'à 25 ans car les enfants poursuivent des études (20).

Les personnes défavorisées bénéficient peu des autres avantages octroyés du fait de la présence d'enfants. En effet :

- les déductions d'impôts pour enfants à charge ne sont octroyées qu'aux familles ayant un revenu imposable suffisant;

- un certain nombre d'avantages inaccessibles aux plus démunis sont octroyés aux familles avec enfants à charge (par exemple taux d'intérêt réduit lors de l'acquisition d'une maison d'habitation);

- les crèches sont accessibles principalement aux enfants dont les 2 parents travaillent. La participation financière demandée est proportionnelle aux revenus mais de manière plafonnée. De plus, cette intervention qui ne couvre pas l'ensemble du coût effectif de la garde, est déductible fiscalement (21);

- les personnes aisées bénéficient également, le cas échéant, de bourses car toutes les aides aux études ne sont pas octroyées sous condition de revenus;

- le droit aux allocations d'attente n'est accordé qu'aux jeunes sans emploi dont le niveau d'études est considéré comme suffisant (22).

d) L'acquisition, l'aménagement et la location d'un logement

L'ensemble des mesures visant à faciliter l'accession et la conservation de la propriété immobilière sont des mesures qui touchent principalement des personnes à revenu élevé ou moyen (23). Certaines de ces mesures ne sont accessibles que si le revenu ne dépasse pas certains montants (certains emprunts immobiliers à des taux inférieurs à ceux du marché (24)) mais d'autres au contraire sont d'autant plus favorables que le revenu est élevé (déductions fiscales liées au remboursement de l'emprunt). Il est certain de toute façon que l'accession à la propriété concerne relativement peu les personnes ayant de faibles revenus.

A côté des aides à l'accession à la propriété existent des aides à la location (25) qui sont en principe surtout destinées aux personnes en difficulté mais les atteignent difficilement (26). La masse budgétaire consacrée à ces aides est très nettement inférieure à la masse financière consacrée à l'encouragement à la propriété.

Enfin les aides à la rénovation peuvent être octroyées tant aux personnes propriétaires de leur logement qu'aux locataires. Ces aides sont cependant vraisemblablement octroyées principalement à des propriétaires aisés. En effet, seules les activités déclarées peuvent être subsidiées et surtout, la complexité et la lenteur de la procédure permettant l'obtention de l'aide, la rendent très difficilement accessible (27).

Le logement social est, comme son nom l'indique, destiné en principe aux personnes à revenu peu élevé. Comme l'aide fournie est une aide en nature, elle ne fera pas l'objet d'une étude détaillée ici (voir cependant infra, chapitre 7, h).

e) Le mariage et la situation de famille : les taux différenciés pour certaines prestations

L'ensemble des problématiques relatives aux liens entre législation à vocation sociale et structure familiale ne sera pas abordé ici. Des études très complètes ont été, sont et seront réalisées sur ce sujet (28). Les lignes qui suivent sont simplement un aperçu non exhaustif des liens entre prestations sociales, situation familiale et pauvreté.

La plupart des prestations sociales sont octroyées selon des taux qui varient selon la situation de famille. Il en va ainsi des pensions de salariés et d'indépendants (mais pas des pensions des fonctionnaires), du revenu garanti aux personnes âgées, des allocations aux handicapés, du minimum de moyens d'existence, des allocations de chômage.

Pour certaines de ces prestations (pensions, revenu garanti aux personnes âgées, ...), c'est le mariage qui est pris en compte, pour d'autres la cohabitation (allocations aux handicapés, minimum de moyens d'existence, allocations de chômage, ...). L'absence d'une définition uniforme de la situation de famille est un facteur de précarité et de fraude.

Les discriminations entre personnes mariées et non mariées mais vivant maritalement se sont atténuées en Belgique tant en droit qu'en fait. Certaines des différences qui subsistent favorisent les personnes mariées, d'autres les cohabitants. Parmi les personnes en situation de pauvreté, les cohabitations, souvent brèves, sont courantes.

L'existence de taux différents peut avoir des conséquences extrêmement difficiles pour des bénéficiaires de prestations sociales qui, pour pouvoir "joindre les deux bouts" habitent à plusieurs et, de ce fait, sauf à faire de fausses déclarations, perdent des droits de sécurité sociale.

La différenciation des taux est, bien sûr, défavorable aux catégories de personnes figurant le plus souvent parmi les isolés et les cohabitants, c'est-à-dire généralement les femmes et souvent également les personnes jeunes (habitant encore chez leurs parents). Ceci crée une situation de précarité, non seulement dans la famille, mais surtout une dépendance matérielle et psychologique de certains membres de la famille à l'égard des autres. Ainsi, dans un couple de personnes âgées, lorsque l'épouse n'a travaillé comme salariée que quelques années et que le mari a travaillé toute sa carrière également comme salarié, le mari bénéficiera d'une pension au taux ménage alors que l'épouse ne recevra aucune pension propre car l'octroi de la seule pension du mari au taux ménage de 75 % est plus intéressant pour le couple que l'octroi des deux pensions au taux isolé de 60 % (29).

Il est certain que dans de nombreux cas, les situations de pauvreté et de précarité naissent de séparations (30). Cette précarité est due bien sûr au fait que chacun doit subsister sans les revenus de l'autre mais également à des complexités administratives (31). Par ailleurs, les fortes différences entre les taux ménage, isolé et cohabitant sont l'occasion de très nombreuses fraudes dans le domaine social et fiscal (fausses séparations, fausses rentes alimentaires, domiciliations fictives, ...). Dans de nombreux cas, lorsque les pratiques illégales ou considérées comme telles sont découvertes, elles aboutissent à des sanctions à l'égard des intéressés et donc à des situations de précarité. Enfin, pour le revenu garanti aux personnes âgées, en cas de séparation de fait ou de droit de moins de 10 années, les conjoints bénéficiaires sont traités comme s'ils vivaient encore en couple et doivent donc vivre avec des revenus très peu élevés (32).

La remise en question des avantages octroyés en fonction de la situation familiale peut se faire à deux niveaux :

- individualisation des droits;

- allocation universelle.

Les défenseurs de l'allocation universelle postulent la suppression de l'ensemble des différences entre prestations sociales selon la situation familiale, couplée à l'octroi sans conditions de ressources (inconditionnellement) pour chaque personne d'une allocation identique.

Les défenseurs de l'individualisation des droits postulent eux la suppression de l'ensemble des différences entre prestations sociales selon la situation familiale mais le maintien des différentes catégories de prestations.

La suppression des droits dérivés, octroyés à des personnes du fait de leur lien familial avec d'autres, ou l'instauration de l'allocation universelle, sont proposées, principalement dans le domaine de la sécurité sociale, par différents groupements, des groupements féministes et des groupes situés à gauche sur l'échiquier politique mais également des écoles de pensée ultra-libérale. Ce paradoxe s'explique entre autres par le fait que les droits dérivés bénéficient actuellement prioritairement à des non-salariés et que le désir de dissocier travail et sécurité sociale provient tant de personnes qui désirent la renforcer (la sécurité sociale : une protection pour tous et pas seulement pour les travailleurs et leurs familles) que de personnes désirant la réduire à un strict minimum (la sécurité sociale : un filet de sécurité et non un hamac).

Les droits dérivés sont surtout importants dans deux domaines : les pensions et les soins de santé.

Il n'est plus guère contesté que la législation relative aux pensions de survie devrait être adaptée aux mutations de la société. Ainsi, par exemple, la déclaration gouvernementale du 28 juin 1995 postule que "le régime (des pensions) sera modernisé en fonction des nouveaux schémas familiaux" (33). Les pensions de survie, qui sont d'un coût extrêmement élevé pour la sécurité sociale (34), sont versées à des personnes dont la situation sociale et psychologique est, presque toujours, au moins durant les mois et années suivant le décès, difficile. Elles répondent donc, durant cette période, à un besoin certain. Ces prestations ont cependant, sous l'optique de la recherche des pièges de la pauvreté, plusieurs défauts :

- elles ne sont versées qu'aux personnes mariées. Or, les situations de cohabitations sans mariage sont fréquentes dans les milieux défavorisés.

- elles sont calculées sur base de la rémunération de l'ex-conjoint. Le fait qu'une prestation de sécurité sociale soit calculée sur base de la rémunération est acceptable lorsque le financement par des cotisations est effectif. Or, dans le cas des pensions de survie, aucune cotisation spécifique n'avait été versée par l'ex-époux puisque le taux de cotisation est exactement le même que l'on soit marié ou pas. Il est donc difficile de comprendre pourquoi ces prestations diffèrent et favorisent les plus aisés. D'ailleurs, les allocations familiales d'orphelins, conçues pour répondre à des situations au moins aussi dramatiques, sont accordées sans discrimination selon le revenu.

Donc, les pensions de survie constituent une garantie de revenus pour les veuves et les veufs (35) mais une garantie moindre pour les pauvres que pour les riches.

En ce qui concerne l'assurance maladie-invalidité, le principe de l'individualisation des droits aurait pour conséquence pratique que les personnes actuellement considérées comme à charge devraient s'affilier et en principe verser des cotisations. Si ces cotisations doivent être versées par toute personne, quel que soit son revenu, cette solution augmentera la situation de précarité pour certaines familles. Si l'objectif est de ne faire payer que les personnes ayant déjà des revenus relativement importants (l'exemple cité souvent étant celui du couple aisé dans lequel l'épouse s'occupe du ménage), la difficulté vient alors du fait que la personne qui devrait cotiser n'a pas de revenus propres et que donc, le paiement de la cotisation n'est envisageable, paradoxalement, que si ce sont les revenus du couple et non les revenus individuels qui sont pris en compte.

f) le travail

La majorité des prestations de sécurité sociale est bien sûr axée sur le travail, plus exactement sur le travail rémunéré et déclaré. Les mesures visant à l'encouragement de l'emploi font partie d'une politique économique d'ensemble dont l'examen sort du cadre de l'étude de la pauvreté. Dans certains cas cependant, le passage de l'inactivité à l'activité a pour conséquence une diminution du revenu réel. Dans d'autres cas, heureusement, le législateur a pris des mesures pour éviter ou diminuer les conséquences défavorables d'un travail pour un salaire peu élevé. Cette problématique sera exposée au chapitre 7, particulièrement au point a).

En outre, dans certains cas, l'encouragement au travail a pour conséquence, non pas de favoriser les travailleurs mais de favoriser les employeurs.

Il en va ainsi des politiques de réduction des cotisations de sécurité sociale qui sortent du cadre de ce travail car elles bénéficient d'abord à des entreprises et non à des personnes physiques. Il en va également ainsi de l'emploi de personnes travaillant dans les Agences locales pour l'emploi (A.L.E.). Les avantages fiscaux octroyés aux employeurs sont plus importants si le revenu est plus important (avec un pourcentage maximum). Ces avantages permettront par exemple à une famille à revenus élevés de bénéficier d'une main d'oeuvre domestique à un prix inférieur à celui qu'ils paieraient si le travailleur était non déclaré (36) !


NOTES DU CHAPITRE 5

Note 1. seulement dans la version papier

Note 2. Le nom d'effet Matthieu (ou Mathieu ou encore Mattheüs en néerlandais) provient d'un passage de l'évangile selon Saint-Matthieu : "A celui qui a, il sera donné et il aura en abondance; mais de celui qui n'a rien, il sera aussi repris le peu qu'il possède" (traduction). DELEECK, H., 7 lessen over sociale zekerheid, Amersfoort, 1991, page 170.

Note 3. 2 causes importantes :

a) Du fait de l'augmentation de l'espérance de vie, les personnes aisées héritent désormais lorsqu'elles sont déjà elles-mêmes des personnes âgées. La différence due à l'héritage est donc plus visible chez les pensionnés que dans le reste de la population;

b) Les comportements d'épargne portent plus leurs fruits pour les personnes âgées que chez les jeunes.

Note 4. Le montant de la rémunération pris en compte pour le calcul de la pension est plafonné conformément à l'article 7, alinéa 3, de l'arrêté royal précité n° 50 du 24 octobre 1967 mais à un montant assez élevé (1.330.261 francs par an au 1er juillet 1995). Les disparités pour les pensions sont donc importantes. La comparaison des pensions moyennes des femmes et des hommes est un exemple de ces disparités. La pension de retraite moyenne d'un homme salarié au cours du mois de janvier 1994 s'élevait à 23.827 francs alors que celle d'une femme au cours du même mois était de 11.236 francs. Calculs propres à partir des Statistique annuelle des bénéficiaires de pension, 1994, Office national des pensions, pp. 20 et 21.

Note 5. L'espérance de vie varie selon l'origine sociale, la profession exercée, la région où l'on vit et le sexe. Les personnes aisées ont une mortalité et une morbidité moindres. La différence d'espérance de vie entre catégories sociales peut atteindre une dizaine d'années. Voir par exemple : "Les habitants de Charleroi ont un taux de mortalité particulièrement élevé" in En marche, mars 1995, page 6, "Leden socialistisch ziekenfonds sterven vroeger" in Standaard, lundi 12 juin 1995, page 1, V. RAES, E. KERKHOFS, F. LOUCKX, Sociale Ongelijkheid en Verschillen in Gezondheid, VUBPRESS, Brussel, 1993, pp. 36, 46, 66, 68 et 81. A. GHILAIN, J.-P. HERBECQ et D. MARCELIS, "Du rapport de la sécurité sociale face à la santé", 50 ans de sécurité sociale ... et après ?, Volume 4, page 18.

Note 6. Dans le cas des parlementaires belges (Chambre, Sénat, Régions, ...), la pension extra-légale ne complète pas mais elle remplace la pension légale. Les règles de ce régime de pension ne font l'objet d'aucune publication autre qu'interne. T. EVENS, "Les quatre milliards des sénateurs", Le Soir, 9 août 1995.

Note 7. 10 % des ouvriers et 60 % des employés souscriraient à un plan de pension selon Ph. NEYT, Table ronde "pensions". Document de travail : "Les trois piliers de pensions", 1993, page 25. Les recettes totales en primes des travailleurs salariés pour les régimes de pension extra-légale pour les cinq premiers déciles de revenus représentent moins du quart des recettes totales en primes. Ph. NEYT, "Occupational Pensions. Aspects budgétaires et de redistribution", R.B.S.S., 1989.

Note 8. Question parlementaire du 24 août 1992 de Monsieur GEYSELS, Chambre des représentants, Questions et réponses, 1991 - 1992, p. 1911.

Note 9. Question parlementaire du 22 mai 1992 de Madame MAES, Sénat, Questions et réponses, 30 juin 1992, p. 484.

Note 10. Pour une comparaison entre les cotisations sociales et impôts payés lors d'une augmentation salariale ou lors de l'octroi d'avantages extra- légaux, voir Y.E. et J.L.M., "Augmentation salariale ou pension extra-légale", Budget & Droits, avril 1993, n° 108, pages 20 à 23.

Note 11. 782,297 millions de francs au mois de janvier 1994 ce qui correspond à environ 9,388 milliards sur une base annuelle, Statistique annuelle des bénéficiaires de pension, o.c., p. 21.

Note 12. Pour un exposé vu du point de vue des partisans des pensions extra-légales de ces mesures et de certains aspects de cette législation com plexe, voir la partie Fiscalité des Rapports d'activités 1992, 1993 et 1994 de l'Association belge des Fonds de pension.

Note 13 . Article 136 de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991.

Note 14. Article 89 de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991.

Note 15. Le pourcentage de visites médicales chez des médecins spécialisés est plus élevé chez les personnes de formation universitaire que dans le reste de la population : MACKENBACH, "Socio-economische gezondheidsverschillen in Nederland : een overzicht van recente empiri sche bevindingen", Sociale Ongelijkheid en Verschillen in Gezondheid, 1993, page 53.

Note 16. COMMISSION INTERDÉPARTEMENTALE DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ, Propositions en matière de politique de lutte contre la pauvreté. 1990-1991. 3ème rapport. 3 octobre 1991, Cabinet du Secrétaire d'Etat à l'environnement et à l'émancipation sociale (Madame Smet), p. 177.

Note 17. F. MERCKX, "De Brug : een wijkgezondheidscentrum in Oud-Molenbeek", Sociale ongelijkheid en verschillen in gezondheid, Sociale Ongelijkheid en Verschillen in Gezondheid, 1993, p. 109.

Note 18. Arrêté royal du 1er avril 1981 fixant le montant annuel des revenus visés à l'article 25, §§ 1er, 2 et 3, et portant exécution de l'article 33, § 5, alinéa 3, de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité.

Note 19. Office National d'Allocations Familiales pour Travailleurs Salariés (ONAFTS), "Le régime des prestations familiales en Belgique depuis 1982", R.B.S.S., 1989, page 551.

Note 20. Arrêté royal du 30 décembre 1975 fixant les conditions auxquelles les allocations familiales sont accordées en faveur de l'enfant qui suit des cours. Certaines mesures protègent cependant également des enfants défavorisés (par exemple l'enfant non marié s'occupant du ménage) mais à condition que les enfants n'aient pas d'activité professionnelle dépassant certaines limites.

Note 21. Un petit exemple pour illustrer les avantages dont bénéficient les familles aisées ayant des enfants en bas âge : je suis père d'un enfant de 2 ans. Ma compagne et moi travaillons chacun pour un salaire confortable. Nous bénéficions par rapport à un couple vivant du minimex et ayant également un enfant en bas âge des avantages suivants : une déduction fiscale pour enfant à charge, une déduction fiscale pour frais de garde, une intervention de l'Etat (la Communauté) afin de financer la crèche. J'estime le coût supplémentaire pour les autorités fédérale et communautaire à au moins 100.000 francs par année. Même si le couple peu aisé bénéficie pour son enfant d'allocations fami liales majorées, cet avantage supplémentaire ne comblera pas l'avantage supplémentaire dont dispose ma famille.

Note 22. B. DELVAUX, "Regards sur un demi-siècle d'assurance-chômage et sur ses perspectives d'avenir", Reflets et Perspectives de la vie économique, 1994, page 106.

Note 23. En 1988, 35 % des logements étaient occupés par des personnes non-propriétaires. K. MATTHIJS, o. c., page 74.

Note 24. Certains prêts dits sociaux sont octroyés aux personnes dont le revenu ne dépasse pas certains montants. D'autres prêts, par exemple des prêts octroyés par la C.G.E.R. et par des sociétés d'habitations sociales, sont octroyés à toute personne (solvable) qui en fait la demande du moment que le bien réponde à certaines conditions. Ces prêts sont appelés prêts sociaux alors qu'aucune condition de revenu n'est im posée aux acquéreurs.

Note 25. En région bruxelloise, ces aides sont appelées "ADILS", acronyme pour "Allocations Déménagement.-Installation-Loyer".

Note 26. Les raisons pour lesquelles ces aides ne bénéficient pas aux intéressés sont exposées dans le document de la Fondation Travail-Université, o.c., p. 86.

Note 27. L'arrêté du 29 mars 1990 de l'exécutif de la région bruxelloise énumère l'ensemble des conditions à remplir pour bénéficier des aides. Il est certain que, lorsque des travaux de rénovation urgents sont nécessaires (un toit qui perce par exemple), l'aide est impossible car il est prévu que l'aide ne peut être apportée si les travaux sont entamés et que l'ensemble de la procédure dure plusieurs mois. Par contre, des réparations moins urgentes, de confort, pourront bénéficier d'une aide, si l'intéressé a les connaissances nécessaires pour accomplir les formalités nécessaires pour obtenir le prêt.

Note 28. Voir notamment : H. PEEMANS-POULLET, J. CARTON DE TOURNAI, Recherche sur l'individualisation des droits en sécurité sociale, Etude réalisée pour le Ministère de la Prévoyance sociale. 1ère partie (générale), 219 pages; 2ème partie (pension), 197 pages; 3ème partie (maladie-invalidité), 219 pages.

Note 29. Article 10, § 4, de l'arrêté royal n° 50 précité du 24 octobre 1967. Cependant, conformément à l'article 66, alinéa 2, de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967, lorsque la pension est payée par la poste au taux ménage, l'assignation est établie au nom des deux conjoints.

Note 30. Selon une étude réalisée dans des CPAS, en 1994, 10,8 % des demandes de minimum de moyens d'existence étaient justifiés par la séparation du couple et 6,2 % par le départ de la maison parentale : CPAS Plus, o.c., page 68.

Note 31. Octroi des allocations familiales (changement d'attributaire et/ou d'allocataire), changement de résidence (documents administratifs ne parvenant plus à l'intéressé), passage d'un taux à l'autre (cohabitant, isolé, isolé avec enfant à charge, ménage), situation administrative irrégulière de l'un ayant des conséquences pour l'autre (mutuelle pas en ordre).

Note 32. Article 2 de la loi précitée du 1er avril 1969. Les ressources des 2 conjoints sont prises en considération.

Note 33. Texte disponible au 1er juillet 1995 sous forme électronique sur Internet sur le serveur du Service Fédéral d'Information (Localisation sur le réseau Internet : http:// www.belgium.be/belgium/).

Note 34. En 1994, les dépenses de pensions de survie de travailleurs salariés étaient de plus de 116 milliards de francs, ce qui représente plus de 30 % de la dépense totale en matière de pensions de travailleurs salariés (retraite et survie). MINISTÈRE DE LA PRÉVOYANCE SOCIALE, Vade Mecum. Budget de la sécurité sociale, juin 1995, page 138.

Note 35. Les hommes comme les femmes ont droit à la pension de survie. Cependant, la grande majorité des bénéficiaires sont des femmes.

Note 36. La réduction d'impôt maximale est comprise entre 24.000 et 32.000 francs par an. M. SMET, Het plaatselijk werkgelegenheidsagentschap in de gemeente, 1995 (?), p. 9.




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Chapitre 6. Les montants des prestations et des cotisations

a) Les montants des prestations sociales : proportionnels, forfaitaires ou conditionnels

Les prestations sociales peuvent en principe être octroyées de manière proportionnelle à un revenu, de manière forfaitaire ou encore, pour les prestations dites d'assistance, sous condition de ressources. Lorsque les prestations sont octroyées proportionnellement à un revenu, l'octroi favorise évidemment ceux qui ont les revenus les plus élevés. Cette situation peut cependant être considérée comme logique et socialement acceptable chaque fois qu'elle correspond au versement de cotisations.

Les prestations remplaçant le revenu professionnel (pensions, allocations de chômage, assurance maladie-invalidité lorsqu'un revenu de remplacement est versé, ...) sont en principe octroyées de manière proportionnelle aux revenus.

Les cotisations versées doivent permettre aux intéressés de maintenir un train de vie équivalent à celui qu'ils avaient avant l'événement qui a interrompu leur travail. Telle est la logique des montants octroyés pour ces régimes de sécurité sociale.

Cependant, d'une part, l'existence de montants minima et maxima tempère fortement les distorsions mais d'autre part, dans certains cas, des prestations proportionnelles à certains revenus peuvent être obtenues sans versement de cotisations.

Les prestations aux personnes âgées

En Belgique, comme dans la plupart des autres Etats, les pensions sont actuellement, en règle générale, calculées sur base des revenus professionnels plafonnés(1) . Pour protéger les personnes ayant été peu rémunérées durant leur carrière, une pension minimale (2) est garantie, sous certaines conditions, au prorata de la durée de la carrière (3). De plus, lorsque le droit à la pension est faible, le revenu garanti aux personnes âgées est octroyé si la personne n'a pas de ressources dépassant certains montants.

La législation existante a cependant des effets anormaux dans deux cas :

1. La réglementation relative aux minima de pensions ne s'applique que pour les carrières complètes ou au moins égales aux 2/3. Cela signifie que durant 2/3 au moins des années de la carrière, un minimum de 285 jours d'au moins 6 heures ou au moins 1710 heures a été presté (4). Cette réglementation a pour effet que les personnes ayant peu travaillé, et pour un revenu peu élevé, ne bénéficieront d'aucun correctif augmentant leur pension. C'est d'ailleurs pour cela, entre autres, que les femmes, qui souvent s'arrêtent de travailler ou travaillent à temps partiel pour s'occuper de leurs enfants, ou après leur mariage, ont une pension en moyenne très peu élevée (5).

2. Certaines périodes sont prises en compte pour le calcul de la pension sans obligation de paiement de cotisations. Il s'agit par exemple des périodes de chômage. La rémunération prise en compte pour ces périodes est, en règle générale, la rémunération de l'année précédant l'année de la période de chômage. Les personnes ayant eu une rémunération peu importante avant leur chômage sont donc défavorisées par rapport aux autres. Les périodes assimilées sont cependant plutôt un facteur de redistribution. En effet, ce sont surtout les femmes, les ouvriers et, probablement, les personnes ayant des revenus peu élevés qui en bénéficient (6).

Enfin, on peut remarquer qu'en réalité, toutes choses étant égales par ailleurs, 100.000 francs de cotisations par an donnant une pension de 10.000 francs par mois en fin de carrière d'un ouvrier n'ont pas la même valeur, proportionnellement, que 500.000 francs de cotisations par an aboutissant à une pension de 50.000 francs par mois pour un cadre. En effet, l'espérance de vie d'un ouvrier à l'âge de la pension étant très largement inférieure à celle d'un cadre, la pension de l'ouvrier devra donc être payée moins longtemps et les cotisations de l'ouvrier seront donc plus "rentables" pour l'Etat (et moins rentable pour l'ouvrier) que les cotisations du cadre (7).

Les prestations de santé

En ce qui concerne les remboursements de soins médicaux, ceux-ci s'effectuent, en règle générale, sans différence selon le niveau de revenus. Lorsqu'il y a des différences, celles-ci sont favorables aux revenus les plus faibles (dispositions relatives aux VIPO et cartes médicales fournies par les CPAS).

Le remboursement de l'incapacité de travail se fait sur base de la rémunération ce qui, comme pour les pensions, est logique. De manière similaire à la réglementation d'application pour les pensions, le montant de l'indemnité octroyée ne peut être inférieur à une certaine somme ni excéder une certaine somme.

Les allocations de chômage

Les allocations de chômage sont en principe proportionnelles au niveau du revenu professionnel. Cependant, comme pour les pensions et l'assurance maladie-invalidité, des montants minima et maxima sont fixés. A la différence de ces prestations, l'écart entre les minima et les maxima est faible, ce qui fait que les allocations de chômage ressemblent plus à une prestation forfaitaire, variant principalement en fonction de la situation de famille et de la durée du chômage.

Les allocations familiales

En principe, les allocations familiales pour travailleurs salariés sont identiques quels que soient les revenus. Curieusement, bien que, historiquement, ces prestations aient été versées par les employeurs comme un complément au salaire (8), l'idée que ces prestations doivent être les mêmes pour tous n'est pas contestée même si cette égalité n'a pas encore été réalisée pour les travailleurs indépendants. Actuellement, les différences qui subsistent (allocations majorées entre autres pour les chômeurs) ne sont pas défavorables aux personnes ayant les revenus les moins élevés sauf pour les travailleurs indépendants à faibles revenus.

b) Les impôts sur le revenu

Les différences relatives aux règles générales de perception des impôts sur le revenu appellent peu de commentaires. Les impôts sont en principe progressifs et donc favorables à ceux dont les revenus sont peu élevés. Une légende tenace veut que le passage d'une tranche à l'autre d'imposition ait, le cas échéant, pour conséquence la diminution du revenu net après impôt. Ce type de difficulté, qui est l'exemple le plus frappant et le plus important de piège de la pauvreté, ne se présente pas pour l'impôt sur le revenu. En effet, ce ne sont pas l'ensemble des revenus qui sont soumis à un impôt déterminé mais c'est chaque tranche. A supposer par exemple que les revenus de maximum 1.000.000 de francs soient imposés à 30 % et les revenus de plus de 1.000.000 de francs à 50 %, la personne gagnant 1.000.000 de francs paiera 300.000 francs d'impôts ce qui lui assurera un revenu net de 700.000 francs et celle gagnant 1.001.000 francs paiera 300.500 francs d'impôts (30 % de 1.000.000 + 50 % de 1000) ce qui lui assurera un revenu net supérieur de 700.500 francs.

Une part de la croyance provient probablement de volontés délibérées de présenter la fiscalité comme injuste pour les revenus élevés. Une autre part de la croyance provient peut-être du fait que le calcul du précompte professionnel s'effectue par sauts et qu'il se peut donc que le traitement net octroyé après prélèvement du précompte diminue suite à une augmentation. Le précompte professionnel ne constitue qu'une avance. Il est vrai que le remboursement se fait sans versement d'intérêts et que dans certains cas limites, certaines pertes minimes surviennent.

c) Les cotisations sociales

Les cotisations sociales des travailleurs salariés sont en principe proportionnelles à la rémunération sans différence selon le revenu mais avec des différences selon le statut du travailleur (nombre de travailleurs de l'entreprise, qualité d'ouvrier ou d'employé, ...). Les exceptions visent à favoriser les travailleurs ayant une rémunération plus basse. Les règles relatives aux cotisations ne seront pas examinées de manière détaillée car, en réalité, le poids des cotisations repose sur l'employeur et non sur le travailleur.

Par contre en ce qui concerne le travailleur indépendant, le poids des cotisations repose bien sûr directement sur lui. Les cotisations sont perçues selon une logique a priori étrange. Les personnes dont le revenu professionnel déclaré est inférieur à 360.315 francs paient une cotisation sur base de ce montant minimum (montant de 15.043 francs par trimestre), les personnes dont le revenu professionnel est compris entre ce montant de 360.315 francs et un montant 2.598.573 francs versent un pourcentage de ces montants (pourcentage plus élevé si les revenus sont inférieurs à 1.776.509 francs que s'ils sont supérieurs à cette somme) et enfin les personnes dont le revenu est supérieur à 2.598.573 francs ne paient pas de cotisations sur la partie de la cotisation dépassant le montant de 2.598.573 francs (ils paient un montant de 99.386 francs par trimestre) (9).

Il s'agit donc d'un cas tout à fait spectaculaire de redistribution à l'envers puisqu'ici plus le revenu déclaré est élevé moins le pourcentage de cotisations est élevé et plus le revenu déclaré est faible plus le pourcentage de cotisations est élevé. De plus, la fixation des revenus des indépendants est largement forfaitaire ce qui signifie, de nouveau, pour les indépendants ayant des revenus élevés, une imposition proportionnelle faible et vice versa. Enfin, les conséquences graves de ce régime peuvent être accentuées par le fait que les cotisations versées par un travailleur indépendant sont forfaitaires durant les 3 premières années d'activité, habituant ces travailleurs à un certain rythme d'imposition pour devenir ensuite proportionnelles au revenu déclaré ou fixé par le contrôleur des contributions.

Ce régime s'explique, d'une part, pour ce qui concerne la pression fiscale élevée des bas revenus, par la volonté de lutter contre certaines fraudes, non pas en sanctionnant les auteurs des fraudes mais en augmentant globalement la pression pour certaines catégories et, d'autre part, pour ce qui concerne les revenus élevés, par le fait que les prestations de sécurité sociale octroyées sont forfaitaires ou plafonnées.

Beaucoup d'indépendants bénéficient cependant également de statuts particuliers pour lesquels les cotisations à verser sont moins importantes (assujettis ayant atteint l'âge de la retraite, assujettis exerçant une activité complémentaire et aidants).

En ce qui concerne les plus démunis, le montant des cotisations peut être diminué en introduisant une demande auprès de la Commission de dispense de cotisations instituée auprès du Ministère des Classes moyennes. La dispense peut être accordée à des personnes "dans le besoin ou dans une situation voisine de l'état de besoin" (10).


NOTES DU CHAPITRE 6

note 1. Le montant de la rémunération pris en compte pour le calcul de la pension est plafonné conformément à l'article 7, alinéa 3, de l'arrêté royal n° 50 précité du 24 octobre 1967 mais à un montant assez élevé (1.330.261 francs au 1er juillet 1995).

Note 2. La pension minimale ne doit pas être confondue avec le revenu garanti aux personnes âgées. Pour obtenir un revenu garanti, aucune prestation de travail n'est nécessaire. Pour obtenir une pension minimale garantie (pension d'un montant plus élevé que celle résultant directement du versement de cotisations), il faut avoir travaillé un certain nombre d'années mais le salaire obtenu est sans importance.

Note 3. Articles 33 et 34 de la loi de redressement du 10 février 1981 relative aux pensions du secteur social.

Note 4. Article 1er de l'arrêté royal du 17 février 1981 portant exécution des articles 33 et 34 de la loi de redressement du 10 février 1981 relative aux pensions du secteur social.

Note 5. Voir supra, chapitre 5, note 4, relative à la comparaison entre hommes et femmes pour les montants des pensions.

Note 6. Pour les femmes ouvrières, le nombre total de journées assimilées est même supérieur au nombre total de jours prestés !

Note 7. Le fait que l'espérance de vie des femmes est supérieure à celle des hommes est connu. Mais l'espérance de vie varie également selon d'autres critères entre autres selon l'origine sociale. Voir supra, chapitre 5, note 5.

Note 8. J. IEVEN, P. MAES et H. VERLINDEN, "Le droit de l'enfant, une évolution inéluctable du régime des allocations familiales", 50 ans de sécurité sociale ... et après ?, volume 3, p. 85 et s.

Note 9. Article 12 de l'arrêté royal n° 38 du 27 juillet 1967 organisant le statut social des travailleurs indépendants.

Note 10. Article 17 de l'arrêté royal précité n° 38 du 27 juillet 1967.




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Chapitre 7. Les pièges financiers

Les situations de pièges financiers constituent un des aspects les plus injustes de la sécurité sociale belge contemporaine. Sous leur forme la plus spectaculaire, il s'agit de situations dans lesquelles une personne ou une famille, du fait du bénéfice de prestations sociales ou du fait de l'octroi d'un salaire, voit son revenu global non pas augmenter mais diminuer. Dans d'autres cas, le revenu de l'intéressé ou de la famille, malgré la prestation ou le salaire nouveau, ne va pas augmenter ou ne va augmenter que dans une proportion négligeable.

Un grand nombre de prestations sociales ne sont octroyées que sous condition de ne pas dépasser certains revenus. Dans certains cas, ces avantages sont octroyés ou ne sont pas octroyés pour autant que le revenu pris en compte ne dépasse pas ou dépasse certains montants, dans d'autres cas, les avantages sont octroyés intégralement si les montants ne sont pas dépassés et de manière partielle si les montants sont dépassés dans une faible mesure.

J'emploierai dans les pages qui suivent le terme "montants-couperets" pour désigner les montants pouvant avoir pour conséquence, s'ils sont dépassés, une perte de revenu net et le terme "montants-plafonds" pour désigner les montants au-delà desquels certaines prestations ne sont plus octroyées ou certaines cotisations sont exigées mais sans que le revenu net réel diminue du fait du dépassement.

Les montants-plafonds relatifs au plafonnement des prestations et au paiement de cotisations ont déjà été examinés dans le chapitre 6.

Il va de soi que les exemples cités d'effets couperets ne sont pas applicables lorsque les dépassements ne sont pas connus des autorités (travail en noir par exemple). Comme déjà exposé supra (chapitre 2, b), il me paraît souhaitable de modifier la législation plutôt que d'encourager des fraudes ou de tolérer arbitrairement certains dépassements.

a) Le piège financier : le chômeur trouvant un travail peu rémunéré

La situation du chômeur trouvant un travail faiblement rémunéré et bénéficiant d'un revenu réel inférieur au revenu dont il aurait bénéficié s'il avait continué à chômer est l'exemple le plus souvent cité de piège de la pauvreté. Cet exemple est d'ailleurs cité, tant par ceux qui considèrent qu'il est nécessaire d'améliorer le traitement des personnes ayant des salaires bas pour éviter de les pousser au chômage que par ceux qui considèrent que la protection sociale est telle qu'elle tue le désir de travailler.

Savoir si réellement, pour une personne déterminée, le montant du revenu net du travail sera inférieur au revenu du chômage, dépend de plusieurs éléments. Les trois éléments principaux sont :

1) Le montant de l'allocation de chômage : le montant de cette allocation sera relativement élevé pour une personne ayant charge de famille. Conformément au Code des impôts sur les revenus, cette allocation de chômage est en principe exonérée d'impôts (s'il s'agit de la seule ressource) alors que le revenu du travail sera lui imposé. Le montant maximum actuel de l'allocation de chômage est de 33.514 francs par mois (37.024 francs pour les chômeurs âgés).

2) Le montant de la rémunération. En principe, cette rémunération ne peut être inférieure à la rémunération moyenne minimale garantie fixée par le Conseil national du travail (1). Cette rémunération est actuellement de 41.660 francs bruts par mois. Comme en principe tout revenu professionnel, ce revenu est soumis à l'impôt sous déduction des charges professionnelles. Pour une personne ayant le statut de chef de ménage avec deux enfants à charge, le montant réel de la rémunération d'une personne payée au minimum se situera donc en dessous de 40.000 francs;

3) La présence d'enfants. En effet, à partir du 7ème mois de chômage complet indemnisé, les allocations familiales sont majorées (2). Pour une personne ayant 2 enfants à charge, la majoration est d'environ 2.000 francs. Par contre, la présence d'enfants a aussi pour conséquence, pour la personne ayant trouvé un travail, que l'imposition dont question au 1) sera moins élevée.

A côté de ces 3 éléments principaux, d'autres éléments interviennent de manière très variable et difficilement évaluable. Les uns représentent un coût pour le travailleur : les frais de déplacement, de garde des enfants, de matériel de travail non remboursé, ... Les autres représentent des avantages supplémentaires pour le travailleur : un éventuel 13ème mois, des avantages fournis par l'entreprise (téléphone, photocopies, biens ou services produits par l'entreprise vendus à prix réduits, prêts à taux avantageux, ...), une meilleure insertion sociale, ...

Un élément psychologiquement important est le paiement du précompte professionnel. Même si ce précompte n'est qu'une avance sur les impôts, c'est le précompte et non l'impôt réel qui déterminera la perception de gain ou de perte lors du début du travail. Dans certains cas (par exemple le cas d'une personne commençant à travailler à la fin d'une année), une somme assez importante sera restituée ou déduite d'autres impôts par l'administration fiscale. L'impression de piège sera accentuée par le fait que des avantages, eux, ne sont pas versés dès le début du contrat (13ème mois par exemple).

Comme cela est examiné plus loin dans ce chapitre, de nombreux avantages sont octroyés si le revenu ne dépasse pas certains montants ou sont majorés si le revenu est plus bas. Ainsi, le loyer d'un logement social peut être augmenté suite à un nouveau revenu.

Enfin, le fait d'acquérir un emploi peu rémunéré peut avoir pour conséquence une diminution des droits à pension. En effet, lors des périodes de chômage, la pension est calculée sur base d'une rémunération fictive elle-même calculée sur base des rémunérations de l'année précédant le chômage. Si la rémunération dans le nouvel emploi est inférieure à la rémunération qui avait été versée avant la période de chômage, le droit à pension sera donc inférieur au droit à pension qui aurait été ouvert en cas de poursuite du chômage (3).

La problématique du passage de l'inactivité à l'activité professionnelle ou du passage d'une activité à temps partiel à une activité plus soutenue a fait l'objet de deux études détaillées assez récentes (4). Il en ressort que la situation en Belgique est moins grave que celle d'autres Etats mais qu'il y a tout de même "découragement à travailler" pour certaines catégories de travailleurs particulièrement lors de passage par des régimes de travail à temps partiel.

Les deux études datent de 1990 et 1991. Depuis, la situation s'est considérablement aggravée pour les travailleurs à temps partiel du fait de modifications législatives.

Pour ces personnes, il est probable que, dans bien des cas, le statut nouveau de "travailleur avec maintien des droits" est beaucoup moins favorable que le statut de chômeur ce qui explique que le nombre de chômeurs travaillant à temps partiel soit beaucoup moins élevé qu'il y a quelques années.

Ceci d'autant que, malgré les déclarations du Ministre de l'Emploi et du travail (5), les droits des travailleurs à temps partiel en ce qui concerne les pensions seront souvent inférieures à leurs droits s'ils étaient restés chômeurs complets. En effet, comme déjà expliqué plus haut, ces droits sont basés sur la rémunération réelle c'est-à-dire la rémunération à temps partiel. Cette rémunération sera donc généralement inférieure à la rémunération prise en compte en cas de chômage.

La moins mauvaise solution pour un chômeur désireux de travailler mais ne pouvant travailler à temps plein est donc le travail dans une agence locale pour l'emploi, travail qui apporte peu de protection sociale mais qui n'apporte pas non plus de problèmes supplémentaires.

Par contre, pour les travailleurs à temps plein, le choix du travail sera généralement intéressant sauf lorsque des enfants doivent être gardés, que les frais professionnels réels sont importants et peu remboursés ou que le travail est très peu rémunéré et le montant de l'allocation de chômage important.

b) Les prestations aux personnes âgées

Les montants-plafonds sont assez nombreux tant pour les pensionnés "pauvres" (bénéficiaires du revenu garanti aux personnes âgées) que pour les pensionnés "riches" (bénéficiaires de pensions élevées).

Les pensionnés "pauvres"

Un des principes fondamentaux de la loi du 1er avril 1969 relative au revenu garanti est que l'octroi du revenu garanti n'est effectué que sous déduction des ressources. Lorsque le revenu dépasse 241.254 francs (taux isolé) ou 321.668 francs (taux ménage) par an, le revenu garanti n'est pas accordé. Un revenu supplémentaire accordé aux personnes bénéficiaires est donc en principe sans influence (positive ou négative) sur le revenu réel total puisqu'il vient en déduction du revenu garanti.

Toutefois, de nombreux revenus sont exonérés en tout ou en partie entre autres :

- les premiers 10.000 francs (taux isolé) ou 12.500 francs (taux ménage) de ressources, quelles qu'elles soient (6);

- 10 % des pensions (une augmentation de 1000 francs de la pension d'un bénéficiaire a donc pour conséquence une diminution de 900 francs du revenu garanti et donc une augmentation du revenu réel de 100 francs) (7);

- les premiers 30.000 francs de revenu cadastral (majorés de 5.000 francs par personne à charge et pour le conjoint) (8);

- les allocations familiales de travailleurs salariés ou de travailleurs indépendants les rentes alimentaires entre ascendants et descendants, l'allocation de chauffage pour certains pensionnés salariés et les rentes alimentaires (9);

- certaines rentes à concurrence de certains montants (10);

- un quart des rémunérations brutes et des avantages en nature pour un travail salarié (11);

- le produit d'activités agricoles lorsque la surface cultivée n'excède pas certaines limites (12);

- les revenus mobiliers lorsque le capital n'excède pas 100.000 francs (13);

- les prestations qui relèvent de l'assistance publique ou privée (14).

Par contre, certains revenus sont présumés. Il s'agit :

- des revenus provenant de capitaux mobiliers excédant 100.000 francs. Ceux-ci sont présumés de manière irréfragable produire un intérêt de 4 % pour la première tranche de 200.000 francs, 6 % pour la tranche de 200.001 francs à 500.000 francs et 10 % au-delà de 500.000 francs (15);

- du produit de la cession d'un bien immeuble. Il ne s'agit même pas d'une présomption mais d'une sorte de fiction juridique, pour éviter des fraudes, fiction selon laquelle si le bénéficiaire a cédé un bien immobilier (16), à titre onéreux ou à titre gratuit (!), ce bien est censé produire pendant 10 ans un revenu. Ce revenu est le même que celui présumé lorsque la personne a des biens mobiliers. Ainsi, une personne isolée ayant donné à ses enfants une maison d'une valeur de 4.000.000 de francs n'aura pas droit au revenu garanti. Heureusement des dispositions particulières protègent cependant les personnes âgées qui ont dû vendre la maison dans laquelle elles habitaient (17).

L'ensemble des dispositions relatives à la prise en compte des ressources est le résultat d'un équilibre compliqué et parfois obsolète entre la volonté de ne pas octroyer des avantages trop conséquents, la volonté de lutter contre certaines fraudes et la volonté de ne pas laisser certaines personnes âgées dans la misère. Le luxe de détails relatifs à la prise en compte des biens et revenus agricoles et le fait que les capitaux mobiliers sont encore censés produire un revenu de 10 % illustre la nécessité de réviser certains aspects de cette législation.

Les effets-couperets suivants sont possibles :

Une personne ayant un capital mobilier de 100.001 francs aura un revenu net réel de 3.999 francs inférieur à celui d'une personne ayant un capital mobilier de 100.000 francs, 4 % des 100.001 francs étant portés en compte.

Un agriculteur poursuivant l'exploitation de terres dépassant même de manière minime les superficies admises verra son revenu net réel diminuer par rapport à une personne exploitant des terres ne dépassant pas la superficie autorisée.

Par contre, il n'y aura pas d'effet-couperet en ce qui concerne les autres limites citées. Par exemple, pour une personne propriétaire d'un bien dont le revenu cadastral est de 30.001 francs, seule la partie dépassant les 30.000 francs (1 franc donc) sera prise en compte et non l'ensemble du revenu cadastral.

Le montant du revenu garanti aux personnes âgées est actuellement de 321.668 francs pour les couples (soit 26.806 francs par mois) et de 241.254 francs pour les personnes isolées (soit 20.104 francs par mois).

Les pensionnés "riches"

Les pensions versées ne sont en principe pas soumises au paiement de cotisations sociales. Cependant les pensions les plus élevées font tout de même l'objet de prélèvements de sécurité sociale (18) à savoir :

- une retenue de 3,55 %, destinée au financement de l'assurance maladie-invalidité, est effectuée sur les pensions de retraite et de survie dont le montant total mensuel excède - au 1er septembre 1995 - 44.155 F pour les bénéficiaires ayant charge de famille et 37.257 F pour les autres bénéficiaires;

- depuis le 1er janvier 1995, une seconde retenue, dite cotisation de solidarité, est également effectuée sur le montant des pensions. Cette retenue ne s'effectue cependant que sur les pensions dont le montant mensuel dépasse 51.000 F pour les bénéficiaires ayant charge de famille ou 40.800 F pour les autres bénéficiaires;

- une retenue de 4,5 % est prélevée sur les prépensions conventionnelles dont le montant mensuel dépasse 42.805 F pour les bénéficiaires ayant charge de famille ou 35.639 F pour les autres bénéficiaires.

Pour ces trois retenues, les effets-couperets ont été évités.

Pour ce qui concerne la retenue destinée au financement de l'assurance maladie-invalidité, celle-ci "ne peut avoir pour effet de réduire (...) le total des pensions (...) à un montant inférieur à 20.979 francs par mois (soit 37.257 francs à l'indice actuel) (19)". Une personne bénéficiant d'une augmentation de pension et dépassant de ce fait de quelques francs le montant-limite n'aura pas brutalement une pension "rabotée" de 3,5 %. Le même type de réglementation s'applique pour la cotisation relative aux prépensions conventionnelles (20).

Pour ce qui concerne la cotisation dite de solidarité, les cotisations sont prélevées par tranches. En conséquence, une personne bénéficiant d'une augmentation de pension et dépassant par exemple légèrement le montant de 40.800 francs ne subira en fait de prélèvement que sur la partie dépassant 40.800 francs (21). La retenue varie de 0 % (pensions ne dépassant pas les montants cités) à 2 % pour les pensions dépassant 82.450 F (bénéficiaires ayant charge de famille) ou 72.144 F (bénéficiaires sans charge de famille) par mois.

Le travail autorisé des pensionnés

Les pensionnés anciens salariés, indépendants ou fonctionnaires et les conjoints de ces pensionnés peuvent continuer à exercer une activité autorisée du moment que le revenu de cette activité ne dépasse pas certains montants. Le montant de l'activité autorisée varie selon que l'intéressé a ou non un enfant à charge et selon qu'il effectue un travail comme salarié ou comme indépendant. De plus, si l'intéressé est une veuve ou un veuf âgé de moins de 65 ans et ne bénéficiant que d'une pension de survie, les montants sont nettement plus élevés (22).

Dans le cas d'une personne de plus de 65 ans sans enfant à charge exerçant une activité salariée, le revenu professionnel brut autorisé est de 276.586 francs en 1995.

En principe, les montants doivent être adaptés chaque année. Cependant en 1995, aucune adaptation n'a été effectuée.

Lorsque le montant du travail autorisé est dépassé de peu (moins de 15 %), la pension n'est pas entièrement supprimée. La pension est diminuée d'un pourcentage équivalent au montant du pourcentage du dépassement de la limite autorisée. Ainsi une personne recevant une pension de 500.000 francs par an et dépassant le montant autorisé de 5.430 francs (2 % de 276.586) verra sa pension réduite de 10.000 francs (2 % de 500.000).

Dans le cas d'un dépassement de moins de 15 % de l'activité autorisée par un retraité, les effets-couperets sont donc réduits ou nuls pour les petites pensions et relativement faibles pour les pensions importantes.

Par contre, dans le cas de dépassement de 15 % au moins ou dans le cas d'un dépassement par le conjoint, dépassement même réduit, les effets-couperets peuvent être considérables. Ainsi, si l'épouse d'un retraité exerce une activité salariée dépassant le montant autorisé de quelques francs (par exemple par l'effet d'une adaptation à l'index), la pension de retraite du mari sera réduite de 20 %. Une pension de 500.000 francs par an au taux ménage sera remplacée par une pension de 400.000 francs.

Par ailleurs, le bénéfice de certaines prestations a également un effet-couperet. Ainsi, si une allocation sociale (chômage, maladie-invalidité, ...) a été perçue, même pour un seul jour, la pension du mois concerné n'est pas payée (23). Par ailleurs, une personne ayant travaillé un seul jour l'année précédant celle de la prise de la pension n'aura pas de droit à un pécule de vacance de pensionné la première année de sa pension alors qu'il y aurait eu droit s'il avait été chômeur tout au long de cette année.

c) Les soins de santé

En principe, le prix des prestations médicales et le montant des remboursements ne varie pas selon le revenu. Cependant, ce principe connaît trois exceptions :

- les "VIPO" (veufs, invalides et pensionnés) dont le revenu brut imposable est inférieur à 529.909 F (bénéficiaire avec une personne à charge) ou à 447.133 F (bénéficiaire isolé) par année bénéficient d'une intervention majorée de l'assurance maladie-invalidité (24);

- les "VIPO", les bénéficiaires du minimum de moyens d'existence, du revenu garanti aux personnes âgées, d'une allocation de handicapé et les chômeurs complets indemnisés depuis six mois au moins, ayant la qualité d'isolé ou de chef de famille. sont exonérés de toute intervention personnelle lorsque le montant total de leurs interventions personnelles dans le coût des soins de santé (25) atteint 15.000 FB. Pour les autres assurés, l'immunisation n'est pas sociale mais fiscale. Les intéressés peuvent soit imputer les dépenses dépassant ce montant sur l'impôt dû, soit se faire rembourser la totalité de leurs interventions personnelles qui dépassent le montant maximum établi en fonction des revenus de leur ménage. Le plafond varie entre 15.000 et 50.000 F en fonction du revenu brut imposable du ménage (26);

- enfin, les médecins, même conventionnés, ne sont pas tenus de respecter certains honoraires lorsque leurs patients ont des revenus dépassant 1.560.000 francs par an (lorsqu'il n'y a qu'un titulaire par ménage) ou 1.040.000 francs et par personne (lorsqu'il y a plusieurs titulaires dans un ménage) (27). Cette possibilité de dépassement est cependant relativement peu appliquée, semble-t-il.

Dans les 3 cas cités, des effets-couperets peuvent se produire. En effet, si la personne concernée bénéficie d'un revenu dépassant légèrement le montant-limite et a des frais médicaux importants, son revenu net réel, dépenses médicales déduites, sera finalement inférieur au revenu dont elle aurait bénéficié si son revenu brut avait été légèrement inférieur à la limite. Cependant, la règle de la franchise médicale fiscale vient adoucir assez sensiblement les différences entre "VIPO" et "non-VIPO". En effet, au-delà d'un plafond variant, par tranche de 5.000 ou 10.000 francs, entre 15.000 et 50.000 francs, les frais médicaux (sauf frais pharmaceutiques) ne doivent plus être payés. Les effets-couperets sont donc limités à un maximum de 4.999 francs puisqu'une personne atteignant au franc près un plafond déterminé verra sa "franchise" augmenter de 5.000 francs alors que son revenu pourra n'avoir augmenté que de 1 franc.

d) Les prestations pour enfants

Les allocations familiales

Les allocations familiales ne sont en principe pas accordées aux personnes exerçant une activité professionnelle. Cependant, les jeunes adultes exerçant une activité par exemple comme apprenti peuvent cumuler ce revenu avec les allocations familiales.

Exemple concret : en septembre 1995, une mère de famille chômeuse depuis plus de 6 mois vit seule avec ses 2 enfants de 15 et 17 ans. L'enfant âgé de 17 ans suit un enseignement à horaire réduit et est lié par un contrat d'apprentissage rémunéré 15.000 francs par mois. Le total des allocations familiales et de la rémunération des adolescents est égal à 27.627 francs (15.000 francs de rémunération + 3.925 francs : taux majoré 1er enfant + 1.688 francs : supplément pour les plus de 16 ans + 5.634 francs : taux majoré 2ème enfant + 1.380 francs supplément pour les plus de 12 ans).

Si le contrat d'apprentissage avait été rémunéré non pas 15.000 mais 16.000 francs par mois, seules les allocations familiales de l'enfant de 15 ans continueraient à être payées et le total des allocations familiales et de la rémunération des adolescents ne s'élèverait plus qu'à 21.305 francs (16.000 francs de rémunération + 3.925 francs : taux majoré 1er enfant + 1.380 francs supplément pour les plus de 12 ans) (28).

Auparavant, le montant autorisé était de 9.180 francs par mois. Ce montant a été porté à partir du 1er avril 1995 à 15.000 francs suite à une augmentation des indemnisations accordées aux apprentis (29).

Les enfants à charge

Un enfant n'est considéré comme fiscalement à charge que pour autant que ses revenus ne dépassent pas un certain montant. Si ce revenu est dépassé (actuellement 88.750 francs (30)), les parents perdront l'intégralité de la déduction fiscale. Le montant de l'avantage fiscal perdu peut représenter plusieurs dizaines de milliers de francs. L'effet est d'autant plus important que le revenu est élevé.

Dans de nombreuses autres législations, la notion d'enfant ou de personne à charge a une influence sur les droits à prestation sociale. Ainsi :

- le droit à la couverture maladie-invalidité n'est accordé aux enfants du titulaire que s'ils sont personnes à charge (31);

- le droit à une pension de survie de travailleur salarié n'est octroyé aux veuves et veufs de moins de 45 ans que s'ils sont handicapés ou s'ils ont un enfant à charge (32);

- le montant de l'activité professionnelle autorisée est plus élevé lorsqu'un enfant est à charge (33).

Les allocations et prêts d'études

Les bourses d'études, particulièrement celles pour étudiants universitaires, sont un exemple souvent cité de redistribution vers les catégories sociales favorisées. Cette situation s'explique entre autres par de nombreuses déclarations inexactes permettant de bénéficier de prestations.

Tant les bourses que les prêts d'études octroyés par la Communauté française sont octroyés sous condition de revenus. C'est le revenu imposable qui est pris en compte. Ainsi, l'étudiant du supérieur qui pourvoit seul à son entretien et qui demande une allocation d'étude pour l'année scolaire 1995-1996 ne peut avoir eu durant l'année civile 1993 (exercice d'imposition 1994) un revenu supérieur à 343.000 francs. Le dépassement même minime du plafond a pour conséquence que l'avantage ne peut être octroyé . (34)

e) Les allocations de chômage

En matière de chômage, le principe est que les revenus du chômeur n'entrent pas en ligne de compte pour la détermination du droit alors que les revenus professionnels antérieurs servent, eux, de base au calcul des prestations. En pratique, c'est presque l'inverse qui est la règle. En effet, d'une part, l'existence de minima et de maxima proches pour l'octroi de prestations font que le revenu antérieur au chômage a assez peu d'influence et d'autre part, il est souvent tenu compte de revenus soit de l'intéressé, soit de certains membres de son entourage afin de fixer les droits.

Les plafonds pour l'intéressé

En principe, les revenus de l'intéressé sont sans influence sur les droits aux allocations de chômage. Toutefois, l'exclusion pour chômage de durée anormalement longue peut être évitée si un plafond de revenus n'est pas dépassé (voir supra chapitre 4, b). Ce plafond est un montant-couperet.

Les plafonds pour l'entourage

Il y a trois catégories principales de chômeurs : les cohabitants, les isolés et les personnes ayant charge de famille. Le passage d'une catégorie à l'autre a une influence souvent considérable sur le montant des allocations. Les montants qui permettent de déterminer si telle ou telle personne doit être considérée comme faisant partie du ménage sont des montants-couperets. Ainsi, une mère célibataire vivant avec son fils risquera de passer du statut de personne ayant charge de famille à cohabitant (c'est-à-dire du "meilleur" au "plus mauvais" statut) selon que son fils est considéré comme à charge ou pas.

Comme il a déjà été décrit au chapitre 5, e), la différenciation des taux selon la situation de famille entraîne de nombreux effets non souhaités. Il y a dans la législation relative au chômage de nombreux effets-couperets, les uns se produisant quelle que soit l'importance de la prestation (l'octroi d'une allocation maladie-invalidité pour certains membres de la famille entraîne par exemple la perte de certains droits), les autres se produisant lorsque la prestation dépasse certains montants (une pension d'un ascendant dépassant 56.305 francs par exemple entraîne la perte de la qualité de personne à charge).

f) La fiscalité

Il a déjà été dit plus haut au chapitre 6, b) que les impôts sur le revenu sont en règle générale dépourvus d'effets-couperets. Les effets-couperets dans le cas particulier des personnes à charge ont déjà été abordés dans ce chapitre (partie d).

Par ailleurs, en ce qui concerne la cotisation spéciale pour la sécurité sociale qui constitue en fait - malgré son nom - un impôt, certains effets-couperets se produisent mais ils sont limités par tranche. Une personne ayant des revenus compris entre telle et telle somme payera un impôt déterminé pour cette tranche de revenus. Une personne ayant des revenus dépassant d'un franc ladite somme paiera l'impôt forfaitaire correspondant à la tranche supérieure de revenus (35).

g) Le minimum de moyens d'existence

Comme pour le revenu garanti aux personnes âgées, en principe l'ensemble des ressources est déduit du minimum de moyens d'existence octroyé mais certaines ressources sont exonérées et d'autres sont présumées. Ce ne sont cependant pas exactement les mêmes ressources qui sont exonérées que pour le revenu garanti. Ainsi, il n'y a pas d'exonération spécifique des pensions mais par contre certains revenus professionnels peuvent être immunisés durant une période transitoire.

Parmi les ressources exonérées figurent notamment :

- les premiers 12.500 francs, 10.000 francs ou 6.250 francs de revenus quels qu'ils soient (montant variant selon le taux octroyé) (36);

- les allocations familiales (37);

- les dons de personnes n'habitant pas sous le même toit et n'ayant pas d'obligations alimentaires à l'égard de l'intéressé (38);

- les premiers 30.000 francs de revenu cadastral (majorés de 5.000 francs par personne à charge et pour le conjoint) (39);

- sous certaines conditions et de manière transitoire, une partie de la rémunération. Cette disposition a été adoptée afin de permettre aux bénéficiaires du minimum de moyens d'existence de bénéficier d'une partie de leur rémunération et donc encourager leur réinsertion (40).

Parmi les ressources présumées figurent les revenus de capitaux mobiliers. Ainsi, comme pour le revenu garanti aux personnes âgées, au-delà de 500.000 francs, un capital est censé produire 10 % d'intérêts (41) !

Le montant du minimum de moyens d'existence est actuellement de 321.654 francs par an pour les ménages (et isolés ayant des charges familiales), de 241.240 francs par an pour les isolés et de 160.827 francs par an pour les cohabitants. A quelques francs près, les montants au taux ménage et au taux isolé sont les mêmes que ceux du revenu garanti aux personnes âgées.

h) Les autres prestations : le logement, le téléphone, l'électricité, l'eau et le gaz

Le logement

Le logement social est également un domaine dans lequel de nombreux abus sont dénoncés. Les sources de ces abus sont de divers ordres : plafonds trop élevés (42), clientélisme, déclarations inexactes, maintien dans les lieux pour un loyer bas alors que les revenus sont élevés (43). En région bruxelloise, une législation précise a été adoptée récemment (44). Si cette législation est appliquée, des progrès considérables devraient être accomplis sur le plan du logement social.

En région bruxelloise, pour être admis dans un logement social, les revenus ne peuvent excéder certains montants, par exemple, 525.000 francs par an pour une personne seule et 725.000 francs pour un ménage disposant de deux revenus (les montants sont majorés de 40.000 francs par personne à charge). Ce sont les revenus de l'avant dernière année précédant l'année d'inscription qui sont pris en compte. Ces montants sont des montants-couperets. Un dépassement de quelques francs fait perdre tout droit. Toutefois, si, lors de l'inscription, les revenus du ménage sont réduits d'au moins 20 % par rapport à ceux déclarés, il est tenu compte des revenus réels avant l'inscription (45).

Le loyer à payer par les bénéficiaires est affecté d'un coefficient qui varie selon le revenu. Il y a cependant un loyer minimal et un loyer maximal (de 2.118 francs par mois à la valeur locative normale du logement). Le coefficient étant fixé au prorata des revenus, il n'y a donc pas d'effet-couperet mais une augmentation du loyer proportionnelle à l'augmentation du revenu. Ainsi une personne isolée ayant un revenu annuel de 400.000 francs et payant un loyer mensuel de 6.000 francs devra payer un loyer mensuel d'environ 8.000 francs si son revenu passe à 500.000 francs (46).

Par ailleurs, en région bruxelloise, les familles modestes ayant au moins un enfant à charge peuvent également bénéficier d'emprunts à des taux préférentiels. Les montants pris en compte sont des montants-couperets mais par tranche ce qui limite l'impact. Par exemple, une personne ayant 2 enfants à charge et moins de 513.000 francs de revenus imposables (revenus 1993) aura un prêt au taux de 2,68 % alors que le taux sera de 3,49 % si le revenu se situe entre 513.001 francs et 713.000 francs et de 4,30 % si le revenu est entre 713.001 francs et 913.000 francs (47).

Le téléphone

Un tarif téléphonique social est accordé par Belgacom pour raison sociale ou humanitaire à certaines personnes âgées ou handicapées. Il faut notamment que ne soit pas dépassé le montant maximum de revenus prévu pour le remboursement préférentiel en matière d'assurance maladie-invalidité (actuellement 447.183 francs par an pour une personne seule) (48). Pour ces personnes, les frais de raccordement sont réduits, de même que la redevance d'abonnement. De plus, 50 "unités de taxe" par période de deux mois sont également offertes.

Le montant maximum de revenu est un montant-couperet. Une personne isolée ayant un revenu de 447.134 franc ne bénéficiera d'aucun tarif favorable.

L'eau, le gaz et l'électricité

Selon une conception relativement récente, l'eau, le gaz et l'électricité sont des biens qui peuvent être considérés comme indispensables pour vivre dans la dignité (49) et il est donc nécessaire de permettre à chacun de bénéficier au moins d'une fourniture minimale même lorsque les prestations ne sont pas payées.

En ce qui concerne la fourniture d'eau en région bruxelloise, une ordonnance a été adoptée récemment (50). Cette ordonnance protège le particulier contre une coupure unilatérale d'eau du moins tant que la procédure prévue n'a pas été suivie (demande devant une juridiction et contact avec le bourgmestre ou le président du Centre public d'aide sociale). Même s'il est certain que l'ordonnance vise d'abord les personnes en difficulté, les coupures d'eau, sans procédure judiciaire, sont interdites, quel que soit le revenu des intéressés.

Pour ce qui est de l'électricité, un tarif social s'applique sur demande à une personne consommant moins de 750 kwh par an ou bénéficiant du placement d'un limitateur de puissance de 6 ampères. L'intéressé doit entre autres remplir les conditions de ressources pour être bénéficiaire du minimum de moyens d'existence, du revenu garanti aux personnes âgées ou d'une allocation aux handicapés. Le fait de dépasser les conditions de ressources pour bénéficier de ces prestations empêche donc de bénéficier d'un tarif social spécifique (51).

Un tarif social est également d'application, sous les mêmes conditions, pour la fourniture de gaz de ville.

i) Quelques solutions ?

Diversité des législations

La manière de prendre en compte les revenus et les montants des ressources maximales autorisées diffèrent d'une prestation sociale à l'autre. Une proposition de loi a été déposée par Monsieur Olivier (52) afin de déterminer un mode de prise en compte uniforme des ressources pour tous les bénéficiaires de prestations sociales. Cette réglementation permettrait de simplifier considérablement le calcul des ressources tant pour les administrations que pour les bénéficiaires. Ceci serait un facteur de sécurité juridique. Les circonstances particulières à certaines catégories sociales pourraient être reprises dans des chapitres particuliers applicables à tous mais plus fréquemment à certains. Par exemple, la règle de la prise en compte de 90 % des pensions de retraite ou des avantages en tenant lieu peut s'appliquer également à des personnes de moins de 60 ans bénéficiant d'une pension (un ancien mineur par exemple).

Une unification pourrait se faire à plusieurs niveaux : au niveau du responsable de l'enquête sur les ressources (le CPAS, l'administration fiscale, ...), au niveau du type de prestations prises en compte (le revenu imposable, les prestations sociales, ...), au niveau de la définition de l'unité familiale (couple marié ou non marié, définition d'une personne à charge, ...) et, bien sûr aussi, au niveau du montant de ressources pris en compte.

Cette unification serait, à mon avis, à terme, très positive. Comme il est à peu près impossible, en Belgique de toucher à certains "droits acquis" (53), des mesures transitoires devraient être adoptées afin de permettre aux bénéficiaires actuels de continuer à bénéficier soit définitivement soit durant une période limitée.

Effets-couperets

Une solution envisageable afin de mettre fin aux situations anormales décrites plus haut est de permettre à l'intéressé de renoncer à la prestation sociale qui occasionne la diminution de son revenu réel.

Cette renonciation devrait être présumée. En effet, dans la grande majorité des cas, la personne concernée ignorera que le bénéfice d'une prestation a pour conséquence la diminution de son revenu réel.

Dès 1993, il était prévu dans la Charte de l'utilisateur des services publics (54) que toutes les administrations devaient examiner dans quelles législations le principe de l'octroi automatique de certains avantages peut être appliqué.

Le domaine de la réglementation relative au cumul d'allocations sociales est certainement un de ces domaines. En effet, le citoyen confronté à cette problématique doit connaître au moins 2 ensembles réglementaires (législation relative à chacune des prestations octroyées). Pour une personne même spécialisée en droit social, la réponse à une question relative au cumul de prestations requiert dans la plupart des cas des recherches. Très souvent, seules les personnes ayant pris l'initiative de demander des informations (à une administration, une association, un syndicat, ...) éviteront les effets réducteurs de revenus résultant des effets combinés de diverses législations.

Enfin, il est encore plus difficile d'éviter les effets-couperets résultant de l'octroi de certaines prestations lorsque ces effets proviennent de l'octroi d'une prestation par un membre de la famille autre que la personne recevant la prestation de base. Ainsi, une pension de travailleur salarié versée au taux ménage peut être réduite au taux isolé du fait du dépassement des limites par le conjoint, conjoint qui pourrait éventuellement ignorer ces limites.

La renonciation devrait pouvoir être partielle, c'est-à-dire que la renonciation ne serait présumée que dans la mesure nécessaire à l'octroi de l'autre prestation. Il se peut également que la conséquence paradoxale de l'octroi d'une prestation n'apparaisse pas immédiatement. Dans ce cas, la renonciation pourrait n'être effective que lorsque la conséquence paradoxale serait découverte.

L'impact budgétaire d'une telle mesure ne serait pas nécessairement négatif. En effet, les situations de piège financier ont pour conséquence de décourager certains assujettis de travailler, d'encourager au travail au noir et à diverses pratiques frauduleuses dont la non-déclaration de prestations sociales.

L'ensemble des phénomènes de pièges financiers ne pourrait être résolu dans une législation de sécurité sociale car certains ressortent d'abord de l'application de législations fiscales ou de législations des Communautés ou des Régions.

Il pourrait être argumenté par certaines administrations que l'application d'une telle mesure est complexe. Il me semble que si l'application d'une telle mesure est complexe, il ne peut être question d'exiger l'initiative du citoyen qui est, en principe, moins informé que l'autorité administrative.


NOTES DU CHAPITRE 7

note 1. Convention collective du Conseil national du travail n° 43 du 2 mai 1988. Montant pour une personne âgée de 21 ans au moins sans ancienneté dans l'entreprise.

Note 2. Article 42 bis des lois relatives aux allocations familiales des travailleurs salariés, coordonnées le 19 décembre 1939.

Note 3. Article 24 bis de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967.

Note 4. S. DEMAZY, Le Poverty Trap en Belgique, Mémoire de Licencié en Sciences Economiques, Faculté des Sciences sociales, Politiques et Economiques de l'Université Libre de Bruxelles, 1990 - 1991, 150 pages. R. CAPPI et B. DELVAUX, Les allocataires sociaux confrontés aux pièges financiers : Analyse des situations et des comportements, Institut de Recherches Economiques de l'Université Catholique de Louvain (IRES), octobre 1990, 168 pages.

Note 5. Voir aussi supra note 4 du chapitre 2.

Note 6. Article 21 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969.

Note 7. Article 48 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969.

Note 8. Article 33 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969.

Note 9. Voir notamment article 4, § 1er, 1°, 3° et 8°, de la loi précitée du 1er avril 1969.

Note 10. Article 4, § 2, 4°, de la loi précitée du 1er avril 1969 et article 22 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969.

Note 11. Article 27 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969. Pour l'activité comme travailleur indépendant, voir l'article 28 du même arrêté.

Note 12. Article 30 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969.

Note 13 . Article 32 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969.

Note 14. Article 4, § 2, 3°, de la loi précitée du 1er avril 1969.

Note 15. Article 32 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969.

Note 16. Si le bien cédé était la maison d'habitation de la personne âgée, des dispositions protectrices particulières s'appliquent. De même en cas de paiement de certaines dettes grâce au produit de la cession de biens. Voir articles 44 et 45 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969.

Note 17 Voir les articles 7 de la loi précitée du 1er avril 1969 et 32, 42 et 45 de l'arrêté royal précité du 29 avril 1969. Note 18 Un précompte professionnel spécifique est également retenu sur les pensions dépassant certains montants.

Note 19. Article 191, 7°, de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé, coordonnée le 14 juillet 1994.

Note 20. Article 1er de l'arrêté royal n° 33 du 30 mars 1982 relatif à une retenue sur des indemnités d'invalidité et des prépensions. A partir d'une date à fixer par arrêté royal : article 67 de la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses.

Note 21. Article 68 de la loi précitée du 30 mars 1994.

Note 22 . Pour les travailleurs salariés : article 64 de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967.

Note 23. Article 25 de l'arrêté royal précité n° 50 du 24 octobre 1967.

Note 24. Article 1er de l'arrêté royal du 1er avril 1981 fixant le montant annuel des revenus visés à l'article 25, §§ 1er, 2 et 3, et portant exécution de l'article 33, § 5, alinéa 3, de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité.

Note 25. Les interventions personnelles prises en considération concernent l'ensemble des prestations de santé à l'exception des produits pharmaceutiques et de certains frais d'hôtellerie dans des maisons de soins. Ph. BROUWERS et G. CLOTUCHE "La responsabilisation des acteurs de la sécurité sociale", 50 ans de sécurité sociale ... et après ?, volume 1, p. 119.

Note 26. 15.000 francs pour un revenu inférieur à 538.000 francs; 20.000 francs pour un revenu compris entre 538.000 francs et 828.999 francs; 30.000 francs pour un revenu compris entre 829.000 francs et 1.119.999 francs; 40.000 francs pour un revenu compris entre 1.120.000 francs et 1.410.999 francs et 50.000 francs pour un revenu supérieur ou égal à 1.411.000 francs.

Note 27. Accord national médico-mutualiste du 20 juin 1988, Moniteur belge du 30 juillet 1988, point H, § 5.

Note 28. Article 1er, alinéa 1er, 2°, de l'arrêté royal du 6 mars 1979 fixant les conditions auxquelles les allocations familiales sont accordées en faveur de l'enfant lié par un contrat d'apprentissage.

Note 29. Pensions de retraite et de survie, Ced Samson, n°694, 7 septembre 1995, p. 4 et s. Arrêté royal du 15 mars 1995 (Moniteur belge du 9 juin 1995).

Note 30. L. VANHEESWIJCK, "Jobstudent kan ouders geld kosten", De Standaard, jeudi 3 août 1995, p. 10. Le montant autorisé est un montant de 71.000 francs mais des charges professionnelles peuvent être prises en compte forfaitairement pour 20 % de cette somme ce qui porte le montant brut à 88.750 francs.

Note 31. Les conditions sont énumérées à l'article 165, § 1er, 4, de l'arrêté royal du 4 novembre 1963 portant exécution de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire soins de santé et indemnités.

Note 32. Article 48 de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967. Les conditions énumérées sont cependant fort larges.

Note 33. Article 64 de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967.

Note 34. Pour les conditions fixées : Vie féminine, août 1995, page 25.

Note 35. Article 108 de la loi précitée du 30 mars 1994.

Note 36. Article 12 bis de l'arrêté royal du 30 octobre 1974 portant règlement général en matière de minimum de moyens d'existence.

Note 37. Article 5, § 2, a), de la loi précitée du 7 août 1974.

Note 38. Article 5, § 2, d), de la loi précitée du 7 août 1974.

Note 39. Article 18 de l'arrêté royal précité du 30 octobre 1974.

Note 40. Articles 23 bis de l'arrêté royal précité du 30 octobre 1974. Au 1er janvier 1995, 6.757 francs par mois durant une première période de 12 mois, puis 5.631 francs par mois durant une deuxième année puis 3.379 francs par mois durant une 3ème et dernière année. Les prestations perçues dans le cadre des "A.L.E." peuvent être exonérées en vertu de l'article 12, e), du même arrêté.

Note 41. Article 21 de l'arrêté royal précité du 30 octobre 1974.

Note 42. En région bruxelloise, selon les critères en vigueur, la majorité des bruxellois peut bénéficier d'un logement social.

Note 43. Dans les communes comportant des populations importantes d'origine étrangère, il suffit de parcourir les noms figurant sur les sonnettes et les boîtes aux lettres de différents logements sociaux pour comprendre combien certains logements sont disponibles principalement pour certaines catégories sociales et peu disponibles aux personnes d'origine étrangère tandis que d'autres logements (souvent moins agréables) sont très ouverts aux populations étrangères.

Note 44. Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale du 23 décembre 1993 organisant la location des habitations gérées par la Société du Logement de la région bruxelloise ou par les sociétés immobilières de service public, Moniteur belge du 31 décembre 1993. Arrêtés modificatifs du 23 juin 1994 (Moniteur belge du 6 juillet 1994) et 22 décembre 1994 (Moniteur belge du 31 décembre 1994).

Note 45. SOCIÉTÉ DU LOGEMENT DE LA RÉGION BRUXELLOISE, Le logement social à Bruxelles, mars 1995, pp. 8 et 9.

Note 46. SOCIÉTÉ DU LOGEMENT DE LA RÉGION BRUXELLOISE, Le logement social à Bruxelles, mars 1995, pp. 8 et 9.

Note 47. Tarifs en "zone à protéger et à rénover" : FONDS DU LOGEMENT DES FAMILLES DE LA RÉGION BRUXELLOISE, prospectus de présentation.

Note 48. Le tarif téléphonique et social (TTS), En Marche, 4 mai 1995, page 2.

Note 49. Accepter cette conception, c'est admettre que la notion de droits de l'homme est évolutive (uniquement à la hausse ?) et varie en fonction du niveau de bien-être et de confort de la population.

Note 50. Ordonnance du 8 septembre 1994 du Conseil de la Région de Bruxelles-capitale réglementant la fourniture d'eau alimentaire distribuée en région bruxelloise (Moniteur belge du 29 septembre 1994). Il est symboliquement important de constater que l'article 1er mentionne que l'ordonnance est prise "en application de l'article 23 de la Constitution".

Note 51. Arrêté ministériel du 3 février 1987 modifiant l'arrêté ministériel du 16 mai 1977 dérogeant aux dispositions de l'arrêté ministériel du 5 novembre 1955 portant réglementation des prix de l'énergie électrique en basse tension et homologuant des tarifs généraux comprenant un terme fixe (Moniteur belge du 18 février 1987).

Note 52. Proposition de loi déterminant le revenu social global en matière d'allocations et d'avantages sociaux de toute nature, Documents parlementaires, Chambre des représentants, 1272/1-93/94, 23 décembre 1993.

Note 53. La différence entre un "droit acquis" et un privilège est une différence de point de vue. Le droit acquis est l'avantage social, tel qu'il est perçu par le bénéficiaire alors que le privilège est l'avantage social tel qu'il est perçu par une personne d'une catégorie sociale proche du bénéficiaire mais non bénéficiaire (le pensionné du privé par rapport au pensionné du public; le chômeur âgé vis-à-vis du prépensionné; la victime d'un accident domestique par rapport à la victime d'un accident du travail; ...).

Note 54. Moniteur belge du 22 janvier 1993, Chapitre II, section 2, point 1, intitulé "L'octroi automatique de certains droits", page 1.157.




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Chapitre 8. Une conclusion en quelques mots

Le tableau dressé dans les pages qui précèdent est incomplet. Un exposé complet nécessiterait des centaines voire des milliers de pages.

Les arbres, même nombreux, ne doivent pas cacher la forêt. Les prestations sociales sont, quoi qu'il soit écrit ci-dessus, globalement redistributrices des gens aisés vers des gens moins aisés, les gens aisés d'hier étant d'ailleurs souvent les malchanceux d'aujourd'hui et inversement.

J'espère avoir montré brièvement les principales situations dans lesquelles les prestations sociales bénéficient majoritairement à d'autres personnes que les bénéficiaires présumés ainsi que des situations dans lesquelles l'octroi de prestations "enferment" les bénéficiaires.

Quatre grandes catégories de situations ont été abordées :

  • les législations complexes (chapitre 2);
  • les conditions administratives mises à l'octroi de prestations depuis l'exigence d'un stage, d'une demande et d'une résidence jusqu'aux délais d'octroi de prestations (chapitre 3);
  • la volonté de favoriser certains comportements et situations qui sont rares chez les personnes peu aisées (chapitre 5);
  • l'existence de seuils à ne pas dépasser (chapitres 6 et 7).

La lutte contre la pauvreté, objectif déclaré de ce gouvernement mais aussi de plusieurs gouvernements qui l'ont précédé(1), même envisagée du simple point de vue de l'octroi de prestations en espèces, ne suppose donc pas nécessairement l'augmentation de prestations pour les plus démunis.

Il existe mille manières de prendre des mesures pour faciliter à tous, et donc aux plus démunis, l'accès à des prestations sociales : l'information, la simplification, l'octroi d'office, l'octroi aux personnes ayant les revenus les plus bas d'avantages bénéficiant à ceux ayant des revenus plus élevés, l'application de dispositions légales oubliées, ...

Certaines mesures peuvent être appliquées de manière relativement aisée à accepter pour le corps social. Il s'agit des mesures qui simplifient la vie des assurés sociaux et de mesures préventives qui leur permettent d'épargner des dépenses.

Il est pourtant probablement vain d'imaginer que beaucoup de mesures puissent être appliquées de manière indolore. Une mesure qui, par exemple, permettrait l'examen d'office des droits en matière de sécurité sociale de toutes les personnes bénéficiant du minimum de moyens d'existence aboutirait certainement à la découverte de droits pour certaines personnes, ce qui signifierait, outre le surcroît de travail, des dépenses de sécurité sociale supplémentaires pour des personnes plutôt non revendicatives puisqu'elles n'avaient rien demandé jusque là.

Cependant, c'est une des forces de notre société de vouloir, cahin-caha, assurer à tous, et non seulement aux influents ou aux revendicatifs, une protection sociale complète.



Note unique du Chapitre 8

E. ARCQ, 'La sécurité sociale au travers des déclarations gouvernementales', 50 ans de sécurité sociale ... et après ?, Volume 10, page 22.




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Chapitre 9. Une conclusion sous forme de 4 propositions de lutte contre la pauvreté et la précarité

Il y a 12 ans, la Fondation Roi Baudouin déposait 135 propositions pour une politique de lutte contre la pauvreté et la précarité en Belgique. Plusieurs dizaines de ces propositions concernaient les prestations sociales. Il y a quelques mois, le Rapport général sur la pauvreté contenait également de nombreuses propositions dans ce domaine. J'ai retenu plus modestement 4 propositions qui m'apparaissent, en tant que praticien de la sécurité sociale, réalisables et défendables.

Ne sont pas abordées non plus les propositions relatives aux législations fiscales visant à rendre accessibles à tous certains avantages qui profitent actuellement surtout aux plus aisés. Je m'étonne cependant que, dans le débat relatif à "une plus grande sélectivité en matière d'allocations familiales", le débat est présenté comme celui du choix entre l'égalité entre tous ou un traitement plus favorable pour les moins aisés. En effet actuellement, il n'y a ni égalité entre tous ni avantage aux défavorisés mais bien une redistribution en faveur des plus riches grâce aux avantages fiscaux.


I. Application de la loi du 23 juin 1976

Point n'est besoin pour lutter contre la pauvreté de créer de nouvelles dispositions législatives. Il suffit d'appliquer des dispositions qui existent. Les bénéficiaires du revenu garanti aux personnes âgées, du minimum de moyens d'existence, des allocations aux handicapés et de l'assurance maladie-invalidité ont droit, depuis près de 20 ans à un pécule de vacances. Il appartient au gouvernement de permettre aux bénéficiaires de recevoir ce pécule.

Il n'appartient pas en principe à l'Exécutif de décider de l'application ou non d'une loi1. Si le gouvernement souhaite ne jamais appliquer cette loi, il ne tient qu'à lui de proposer au Parlement d'abroger cette loi qui, en 1976, avait été votée à l'unanimité. Ci-dessous : le texte de la loi.


Loi du 23 juin 1976 instaurant un pécule de vacances en faveur de certaines catégories de personnes (M.B. 9 juillet 1976).

BAUDOUIN, Roi des Belges,

A tous, présents et à venir, Salut.

Les Chambres ont adopté et Nous sanctionnons ce qui suit :

Article unique. Les personnes qui, dans le cadre du régime général de la sécurité sociale, ont droit aux prestations prévues par :

  • - la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité,
  • - la loi du 27 juin 1969 relative à l'octroi d'allocations aux handicapés,
  • - la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées,
  • - la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence,

peuvent bénéficier d'un pécule de vacances.

Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, étendre le champ d'application de la présente loi à d'autres catégories de bénéficiaires de prestations sociales qu'Il désigne. Il détermine en outre le montant, les conditions d'octroi, la périodicité du paiement et la date d'entrée en vigueur.

Promulguons la présente loi, ordonnons qu'elle soit revêtue du sceau de l'Etat et publiée par le Moniteur belge.



II. Possibilité d'une résidence administrative à la commune, lieu où toute demande de prestation peut être introduite

L'article 9, alinéa 2, de la loi du 11 avril 1995 prévoit déjà l'obligation pour les institutions de sécurité sociale de transmettre les demandes pour lesquelles elles sont incompétentes à l'institution compétente et ceci en avertissant les demandeurs.

De nombreuses demandes de prestations sociales (pensions de travailleurs salariés, pensions de travailleurs indépendants, revenu garanti aux personnes âgées, allocations aux handicapés) doivent être introduites auprès de la commune de résidence principale.

La demande de minimum de moyens d'existence doit être introduite auprès du Centre public d'aide sociale de la commune de résidence.

En France, la législation permet aux sans-abri d'élire domicile dans certains organismes afin de pouvoir introduire une demande de Revenu Minimum d'Insertion (R.M.I.) ou d'aide médicale.

Il me paraît possible et simplificateur, qu'à l'avenir, toute demande de prestation sociale soit (ou puisse) être introduite au Centre public d'aide sociale de la résidence principale ou, en cas d'absence de résidence principale, au Centre public d'aide sociale du lieu où l'intéressé se trouve. Actuellement des milliers de fonctionnaires et de travailleurs sociaux répètent le même type de recherches à plusieurs reprises.

Les obstacles pratiques à ce mécanisme ne sont pas énormes. Les fonctionnaires communaux chargés actuellement de l'examen de certaines demandes, des travailleurs du CPAS, des travailleurs d'organismes chargés du paiement de prestations sociales travailleraient ensemble dans chaque commune à l'examen des demandes et les transmettraient ensuite aux organismes intéressés. Cela aurait pour effet des simplifications considérables.

Les obstacles institutionnels et politiques ne sont pas négligeables. Les statuts des personnes devant effectuer le travail varient selon l'organisme d'origine et devraient être uniformisés. Les organisations mutualistes et syndicales auraient des contacts avec leurs affiliés moins indispensables pour ces derniers. La frontière entre aide sociale et sécurité sociale serait plus ténue. Le principe, souvent entendu, de collaboration entre personnes et organismes deviendrait réalité obligatoire. Quant aux demandes de prestations octroyées au niveau régional ou communautaire, une modification de ces législations serait également nécessaire.

Pour limiter les obstacles, en tout cas dans un premier temps :

- le dépôt des demandes pourrait se faire soit à la commune, soit à l'organisme (tenu de renvoyer à la commune en cas d'incompétence);

- le lieu de réception des demandes ne ferait pas partie juridiquement du CPAS ou de la commune mais serait un lieu dans lequel seraient détachées des personnes de différents organismes;

- les rapports suivis entre un organisme et un particulier se feraient sans passer par la commune (envoi des demandes de remboursement pour la mutuelle, contacts avec le syndicat, ...).


III. Introduction d'une disposition législative visant à éviter les "effets-couperets" lors de l'octroi de prestations sociales

Lorsque l'octroi d'une prestation sociale est susceptible d'entraîner la suppression d'une prestation sociale déjà allouée ou d'en diminuer le montant, l'allocataire est présumé renoncer à la prestation la moins avantageuse ou à la partie du montant de la prestation qui lui porte préjudice.

Le bénéficiaire est avisé par lettre motivée de la présomption de renonciation. Il peut s'y opposer par lettre recommandée à l'institution de sécurité sociale concernée.

Lorsque l'octroi d'une rémunération ou d'un revenu est susceptible d'entraîner la suppression d'une prestation de sécurité sociale déjà allouée ou d'en diminuer le montant, ladite prestation de sécurité sociale ne peut être diminuée au-delà du montant de la rémunération ou du revenu qui porte préjudice.

Ces règles s'appliquent mutatis mutandis lorsque les prestations sont octroyées à deux ou plusieurs personnes, notamment des conjoints ou les membres d'un ménage.


IV. Création d'un serveur informatique d'information en matière de sécurité sociale

La législation relative à la sécurité sociale est d'une extrême complexité. Des textes légaux, de la doctrine et de la jurisprudence peuvent être consultés grâce à la banque de données Bistel (acronyme pour Belgian Information System by Telephone). Le serveur de Bistel a cependant comme inconvénient majeur de n'être accessible qu'à certaines personnes (fonctionnaires fédéraux, ministres, parlementaires, ...). Vu la rapidité extraordinaire de développement des réseaux informatiques, le fait de mettre à la disposition de tous, via Internet ou via d'autres réseaux électroniques, des informations juridiques et des informations vulgarisées, apparaîtra probablement comme une évidence dans quelques années voire quelques mois. Des documents comme l'Aperçu de la sécurité sociale, que publie annuellement le Ministère de la Prévoyance sociale, pourraient être mis à disposition sans difficulté technique.


Remerciements

Je remercie pour leur aide tous ceux qui m'ont aidé à la réalisation de cette étude parmi lesquels Monsieur Adriaens, Monsieur Brouwers, Madame Clotuche, Madame Debus, Monsieur Defeyt, Madame De Leeuw, Monsieur De Jonghe, Monsieur De Proost, Monsieur Eggermont, Monsieur Houbart, Monsieur Lechat, Madame Ottevaere, Madame Penet, Madame Stevens, Monsieur Stroobants, Monsieur Struyf, Monsieur Van Cleynenbreugel et Monsieur Warin.

Je remercie également dès à présent ceux qui attireraient mon attention sur un aspect des pièges de la pauvreté qui m'aurait échappé ou une erreur que j'aurais commise et je les invite à me contacter : bureau 634 bis, rue de la Vierge noire, 3c, 1000 Bruxelles, téléphone 02/509.82.19, fax 02/509.85.34 et courrier électronique Didier Coeurnelle.




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ANNEXES


ANNEXE I

Article 23 de la Constitution révisée

Chacun a le droit de mener une existence conforme à la dignité humaine.

A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment :

  • 1° le droit au travail et libre choix d'une activité professionnelle dans le cadre d'une politique générale de l'emploi, visant entre autres à assurer un niveau d'emploi aussi stable et élevé que possible, le droit à des conditions de travail et à une rémunération équitables, ainsi que le droit d'information, de consultation et de négociation collective;
  • 2° le droit à la sécurité sociale, à la protection de la santé et à l'aide sociale, médicale et juridique;
  • 3° le droit à un logement décent;
  • 4° le droit à la protection d'un environnement sain;
  • 5° le droit à l'épanouissement social et culturel.

ANNEXE 2

Panorama des pièges de la pauvreté : synthèse des situations non redistributives dans le domaine des prestations sociales

A. La multiplication des réglementations

1. Difficulté de trouver l'organisme compétent (niveau fédéral, communautaire, régional, communal, ...) et, dans un niveau de compétence, l'organisme compétent (exemple au niveau fédéral, déterminer quelle législation de sécurité sociale s'applique).

2. Difficulté de trouver le renseignement adéquat dans une branche donnée (absence de coordination officielle des textes, multiplicité des organismes pouvant fournir des renseignements pour une même législation, multiplicité des textes d'application).

B. Les obligations administratives

1. Résidence dans une commune et/ou une région riche ou pauvre (dans une région riche, coût de la vie plus élevé; dans une région pauvre, prestations sociales moindres).

2. Obligation d'avoir une résidence (risque de radiation d'office ou de déménagements successifs par suite de difficultés avec des créanciers, des membres de la famille, ...).

3. Obligation de demander les prestations ou l'ouverture du droit (pensions, revenu garanti aux personnes âgées, allocations aux handicapés, allocations de chômage, couverture maladie- invalidité, ...). En fait, dans certains cas, il y a examen d'office (pensions, revenu garanti aux personnes âgées). Par contre, pour l'aide sociale, une demande est nécessaire en fait alors qu'elle n'est pas obligatoire en droit.

4. Période de stage avant de bénéficier de certains droits (allocations de chômage, assurance maladie- invalidité, ...).

C. La sécurité sociale et les autres prestations sociales

1. Octroi de prestations au prorata des revenus (pensions de retraite et de survie, assurance maladie- invalidité, allocations de chômage, ...). L'effet de piège de la pauvreté est atténué par l'existence de montants minimaux et maximaux (surtout pour les allocations de chômage) mais l'effet est aggravé lorsque l'octroi de prestations se fait sans versement de cotisations en contrepartie (pensions de survie).

2. Octroi de prestations selon différents taux (taux moindres en moyenne entre autres pour les femmes).

3. Octroi de prestations pour des situations concernant surtout les personnes aisées (allocations familiales jusque 25 ans, allocations d'études, ...).

D. La fiscalité

1. Octroi d'avantages pour des comportements rares chez les personnes défavorisées (construction ou achat d'une maison d'habitation, épargne-pension, ...).

2. Octroi d'avantages au prorata des revenus ou de manière majorée pour les personnes ayant des revenus plus élevés (déduction fiscale pour enfant à charge, déduction fiscale pour frais profession nels, ...).

3. Ingénierie et fraude fiscale.

E. Les effets-couperets

1. Refus de prestations à partir d'un certain seuil, tout dépassement du seuil entraînant une perte en termes de revenu réel.

2. Refus de prestations du fait de l'octroi d'une autre prestation (refus d'une pension de retraite de travailleur salarié du fait de l'octroi d'une allocation de chômage).

3. Refus de prestations du fait du dépassement d'un seuil ou de l'octroi d'une prestation par un membre de l'entourage. *


ANNEXE 3

Aperçu du social au regard de la redistribution : synthèse des redistributions vers les défavorisés et vers les favorisés

La sécurité sociale et même l'ensemble des règles d'octroi de prestations sociales peuvent être envisagées sous deux points de vue : l'assurance et la solidarité. L'assurance a pour fonction de permettre aux citoyens, quelle que soit leur situation sociale, de se prémunir contre des risques déterminés. La solidarité a pour fonction d'aider les plus démunis.

Cette frontière est cependant évidemment partiellement artificielle. Un employé aisé mais de santé fragile, malade pendant plusieurs mois, bénéficie de l'assurance maladie mais en fait, sans cette assurance, il se retrouverait parmi les personnes en difficulté et, s'il avait voulu recourir à une assurance véritablement libre, la compagnie d'assurance aurait refusé son affiliation.

La présente annexe vise à diviser de manière synthétique les prestations selon qu'elles bénéficient aux moins aisés, aux aisés ou aux personnes de manière plutôt indifférenciée.

Les redistributions bénéficiant dans une plus grande mesure aux moins aisés.

- Les prestations d'assistance (revenu garanti aux personnes âgées, allocations aux handicapés, minimum de moyens d'existence, prestations familiales garanties)(sauf certains cas de fraude)

- Les prestations octroyées par les CPAS et les communes (sauf certains cas de fraude)

- Les allocations de chômage (vu l'existence de minima et maxima)(sauf les cas de cumul avec un travail non déclaré systématique)

- Les prestations minimales et maximales (pensions, chômage, ...)

- La majorité des périodes prises en compte pour le calcul de prestations de sécurité sociale sans versement de cotisations ou moyennant le versement de cotisations réduites (périodes de chômage par exemple)

- Certaines fraudes (travail en noir occasionnel, périodes de non-travail couverts par des certificats médicaux de complaisance)

Les redistributions bénéficiant dans une plus grande mesure aux plus aisés.

- Les pensions

- Les avantages fiscaux accordés sous forme de déductions fiscales (avantages liés à la propriété immobilière, à la charge d'enfants, à l'épargne en vue de la vieillesse, ...)

- Les aides liées à l'acquisition d'un logement et à la garde d'enfants

- Certaines pratiques frauduleuses en matière de sécurité sociale et la majorité des pratiques frauduleuses en matière de fiscalité

Les redistributions bénéficiant aux aisés et moins aisés sans différences importantes en moyenne

- Les allocations familiales

- Les soins de santé


ANNEXE 4

Les différents montants-limites concernant les personnes âgées par ordre décroissant : montants au 1er septembre 1995


ANNEXE 5

Extraits de dispositions légales françaises permettant l'élection de domicile pour bénéficier de prestations sociales

Loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion

Article 15

Une personne sans résidence stable doit, pour demander le bénéfice de l'allocation, élire domicile auprès d'un organisme agréé à cette fin conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et par le Président du Conseil général.

L'agrément précise les conditions dans lesquelles les organismes peuvent, le cas échéant, refuser de recevoir la déclaration de domicile.

Un organisme au moins dans le ressort de chaque commission locale d'insertion est tenu de recevoir toute déclaration.

Sous réserve des dispositions des deux alinéas précédents, la demande d'allocations est réputée valoir élection de domicile auprès de l'organisme l'ayant reçue.

Code de la famille et de l'aide sociale

Article 189-3 (Loi n° 92-722 du 29 juillet 1992, article 8)

Les personnes qui se trouvent, au moment de la demande d'aide médicale, sans résidence stable et qui n'ont pas élu domicile en application de l'article 15 de la loi n° 88- 1088 du 1er décembre 1988 relative au minimum de moyens d'insertion doivent, pour bénéficier de cette aide, élire domicile auprès d'un organisme spécialement agréé par décision du représentant de l'Etat dans le département.

Les conditions d'agrément ainsi que les modalités selon lesquelles les organismes peuvent recevoir l'élection de domicile sont fixées par voie réglementaire.

L'organisme auprès duquel une personne se trouvant sans résidence stable dépose sa demande doit apporter son concours à l'intéressé pour l'accomplissement des démarches permettant l'élection de domicile.


ANNEXE 6

Un exemple à suivre : la loi du 11 avril 1995.

Voir http://www.club.innet.be/~pub00771/loi954.htm


ANNEXE 7

Un exemple à ne pas suivre : les primes à la rénovation en région bruxelloise

Extraits de l'arrêté du 29 mars 1990 de l'Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'octroi de primes pour la rénovation d'habitations, au bénéfice de personnes physiques

Art. 4. § 1er. La demande en vue d'obtenir la prime de rénovation ne peut avoir trait qu'aux travaux de rénovation visés au présent arrêté et doit, sous peine de nullité, être introduite sous pli recommandé, auprès du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale au moyen de formulaires dûment complétés, mis à la disposition du public sur simple demande.

§ 2. La demande doit être accompagnée des documents suivants :

1° le titre de propriété de l'habitation à rénover ;

2° si le demandeur n'est pas propriétaire, la copie certifiée conforme du titre légal ou conventionnel visé à l'article 2, 6° ;

3° le devis des travaux et/ou les bons de commande de matériaux ;

4° une copie certifiée conforme de la carte d'identité du demandeur ;

5° une copie certifiée conforme de l'avertissement-extrait de rôle relatif aux revenus tels que définis à l'article 2, 8° ;

6° l'extrait de la matrice cadastrale.

§ 3. Le montant des travaux acceptés, compte tenu des prix maxima fixés par le Ministre doit porter sur un minimum de 50.000 F, T.V.A. incluse, par habitation.

(...)

Art. 7. § 1er. Les travaux de rénovation admis au bénéfice du calcul de la prime sont:

(...) § 3. Sous peine de déchéance du droit à la prime de rénovation.

1° les travaux de rénovation ne peuvent être entamés avant la visite sur place du délégué du Ministre, visée à l'article 5. Cette visite aura lieu dans les quarante jours calendrier prenant cours à la date de l'envoi des documents constituant le dossier complet de demande de prime ;

2° les travaux de rénovation doivent être exécutés dans un délai de deux ans prenant cours à la date de la notification de la promesse d'octroi visée à l'article 9. Le délégué du Ministre pourra constater sur place que lesdits travaux ont été intégralement exécutés en conformité avec la demande.

Le Ministre peut toutefois proroger le délai visé plus haut lorsqu'il estime que le retard pris dans l'exécution des travaux de rénovation est dû à des circonstances fortuites ou à un cas de force majeure.

Art. 10. § 1er. Le montant définitif de la prime est arrêté sur base de factures en bonne et due forme se rapportant aux travaux visés à l'article 7, et réalisés conformément aux techniques d'application à la rénovation. Ce montant est liquidé au demandeur après réception par le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale du formulaire dont le type est établi par le Ministre, dûment complété et signé par le demandeur certifiant l'achèvement complet des travaux, ainsi que s'il échet, la copie certifiée conforme du bail à usage d'habitation visé à l'article 5, § 2, 1° ou 2°, ou de la convention-type de bail à rénovation visé à l'article 5, § 3, 2°.

§ 2. A la requête du demandeur, une première moitié du montant de la prime peut être liquidée lorsque le montant des factures relatives à des travaux terminés atteint au moins la moitié des coûts de l'ensemble des travaux.

Le solde du montant de la prime préalablement notifié est arrêté définitivement sur base de factures en bonne et due forme, et est liquidé au demandeur après réception par le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale du formulaire, dûment complété et signé par le demandeur, certifiant l'achèvement complet des travaux, accompagné s'il échet, de la copie certifiée conforme visée au § 1er.

§ 3. En aucun cas, les travaux en régie ne seront pris en considération pour le calcul de la prime.


ANNEXE 8

Une proposition de loi intéressante "visant à déterminer le revenu social global en matière d'allocations et d'avantages de toute nature".

(Déposée par M. Olivier, Chambre des Représentants, Session ordinaire 1993 - 1994, 23 décembre 1993, n° 1272/1-93/94)

DEVELOPPEMENTS

Mesdames, Messieurs,

Pour pouvoir prétendre à une allocation sociale ou à un avantage social, il faut satisfaire aux conditions prévues en matière de ressources. Or, l'octroi des allocations et avantages sociaux est régi par des critères différents : c'est ainsi qu'il est tenu compte, pour l'octroi de l'indemnité de milice, du "montant net annuel des ressources" (articles 1er à 5 de l'arrêté royal du 17 janvier 1964 d'exécution de la loi portant indemnité en faveur des familles des militaires soldés) et, pour l'octroi du minimum de moyens d'existence, de "toutes les ressources, quelle qu'en soit la nature ou l'origine" (article 5, § 1er, premier alinéa de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence : voir également l'article 4, § 1er, deuxième alinéa de la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées. Les arrêtés d'exécution de ces deux lois contiennent en outre de nombreuses règles particulières).

La présente proposition de loi vise à instaurer un critère objectif unique d'appréciati on du bien-être d'une famille, à savoir le revenu social global. Une telle mesure présenterait plusieurs avantages. Tout d'abord, le "montant net annuel des ressources" ne reflète pas toujours fidèlement le bien-être d'un ménage. Si elle était adoptée, la présente proposition exclurait toute discrimination entre les personnes dont certains revenus et certaines ressources sont pris en considération et les personnes pour lesquelles tel n'est pas le cas. Cette mesure faciliterait en outre l'accès aux avantages et allocations en question. Ce sont en effet les catégories sociales les plus défavorisées qui passent le plus souvent au travers des mailles du filet, victimes de la complexité des différentes législations. Enfin, une transparence accrue simplifiera le traitement administratif des demandes et accélérera le paiement des allocations. Il s'agit en d'autres termes, d'une correction structurelle visant à concrétiser la solidarité sociale.

Les allocations et avantages sociaux visés en l'occurrence sont notamment les suivants :

au niveau fédéral : le tarif téléphonique social, le plafond VIPO, les prestations familiales garanties, les allocations aux handicapés, le minimum de moyens d'existence, le revenu garanti aux personnes âgées et les indemnités de milice;

au niveau régional : le logement social, les primes d'acquisition dans les zones touchées par la crise du logement, les primes de logement et les primes à la rénovation urbaine et à la rénovation rurale;

au niveau communautaire : les allocations d'études, la garde des enfants et l'aide aux familles et aux personnes âgées;

il existe également des allocations et des avantages de ce type aux niveaux provincial et communal.

La présente proposition de loi habilite le Roi à modifier les lois en vigueur par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, afin de subordonner l'octroi des avantages et allocations prévus au niveau fédéral au non-dépassement d'un seuil de revenus déterminé conformément à la loi proposée.

COMMENTAIRES DES ARTICLES

Article 1er. Cet article définit le revenu social global comme la somme des quatre types de revenus connus, à savoir :

1. les revenus des biens immobiliers;

2. les revenus des biens mobiliers et des capitaux;

3. les revenus professionnels;

4. les revenus divers.

Art. 2. Cet article définit les revenus des biens immobiliers par référence au Code des impôts sur les revenus 1992. Le revenu cadastral n'est toutefois pas exonéré, ce qui signifie que le revenu brut imposable prend également en compte le bien-être matériel de la famille ou de la personne concernée.

Art. 3. Les revenus des biens mobiliers et des capitaux sont ceux visés par le Code des impôts sur les revenus. Les revenus des capitaux ne sont toutefois pas exonérés à concurrence de 50.000 francs. Ces revenus doivent donc être déclarés. Il va de soi que l'administration compétence peut demander à l'institution financière concernée si la déclaration est conforme à la réalité.

Art. 4. Cet article oblige le demandeur à remettre une liste complète de tous ses biens mobiliers et capitaux, afin de permettre à l'administration de vérifier si la déclaration des revenus mobiliers est conforme à la vérité.

Art. 5. Le revenu professionnel est celui visé par le Code des impôts sur les revenus, mais la déduction des frais professionnels n'est pas autorisée. Cette restriction est compensée par la déduction d'un montant forfaitaire du revenu social global (article 7).

Art. 6. Les revenus divers sont ceux visés par le Code des impôts sur les revenus.

Art. 7. Un montant forfaitaire est déduit du revenu social global, quel que soit le revenu social brut. Le forfait est de 100.000 francs. Ce montant est évidemment lié à l'évolution de l'indice des prix à la consommation.

Une correction est toutefois apportée pour les familles ne disposant que d'un seul revenu : celles-ci peuvent déduire deux fois le forfait, soit 200.000 francs indexés.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er. Le revenu social global est le revenu global brut sans déduction des montants visés aux articles 7 et 8.

Le revenu global brut est la somme des revenus des catégories suivantes :

1° les revenus des biens immobiliers;

2° les revenus des biens mobiliers et des capitaux;

3° les revenus professionnels;

4° les revenus divers.

Art. 2. Les revenus des biens immobiliers sont déterminés conformément aux articles 7, 8, 9, 10 et 11 du Code des impôts sur les revenus 1992. Les dispositions des articles 12, 13, 14, 15 et 16 du Code des impôts sur les revenus 1992 ne sont pas d'application.

Art. 3. Les revenus des biens mobiliers et des capitaux sont déterminés conformément aux articles 17, 18, 19 et 20 du Code des impôts sur les revenus 1992. Les dispositions des articles 21 et 22 du Code des impôts sur les revenus 1992 ne sont pas d'application.

Art. 4. Le demandeur joint une liste de tous ses biens mobiliers et capitaux à la demande d'allocation ou d'avantage social.

Art. 5. Les revenus professionnels sont déterminés conformément aux articles 23 à 48 du Code des impôts sur les revenus 1992. Les dispositions des articles 49 à 80 du Code des impôts sur les revenus 1992 ne sont pas d'application.

Art. 6. Les revenus divers sont déterminés conformément aux articles 90 à 96 du Code des impôts sur les revenus 1992.

Art. 7. Un montant forfaitaire de 100.000 francs est déduit du revenu social global. Ce montant est porté à 200.000 francs pour les familles ne disposant que d'un seul revenu.

Art. 8. Pour les personnes mariées et pour les cohabitants, les revenus sociaux globaux sont additionnés après déduction du forfait visé à l'article 7. Les enfants à charge vivant sous le même toit que leurs parents et bénéficiant d'un revenu ne sont pas considérés comme des cohabitants.

Art. 9. Le revenu social global est réduit de 5% pour chacun des deux premiers enfants et de 10% pour chacun des enfants suivants. La réduction ne peut toutefois, en aucun cas, dépasser 500.000 francs.

Art. 10. Tous les montants prévus dans la présente loi sont adaptés à l'évolution de l'indice des prix à la consommation, conformément à l'article 178 du Code des impôts sur les revenus 1992.

Art. 11. Le Roi modifie les lois suivantes, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, afin de subordonner des allocations et avantages visés par la présente loi au non-dépasse ment du seuil de revenus qu'Il fixe sur la base du revenu social global :

1° la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées;

2° la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties;

3° la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence;

4° la loi du 9 juillet 1951 portant indemnités en faveur des familles des militaires soldés;

5° la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, en ce qui concerne les revenus des pensionnés, des veufs et des veuves, des orphelins et des bénéficiaires d'indemnités d'invalidité, respectivement visés aux articles 21, alinéa 1er, 7° à 9° et 13°, et 50 de cette loi.

Art. 12. Un §2bis, libellé comme suit, est inséré dans l'article 3 de la loi du 21 mars 1991 portant réforme des entreprises publiques économiques :

"§2bis.- Le contrat de gestion avec Belgacom prévoit les conditions relatives aux revenus des bénéficiaires du tarif téléphonique social conformément à la loi du ... déterminant le revenu social global en matière d'allocations et d'avantages sociaux de toute nature."

Art. 13. La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 1995.


ANNEXE 9

Les serveurs électroniques relatifs aux prestations sociales et à la lutte contre la pauvreté disponibles au 20 septembre 1995.

Serveurs accessibles sur Internet

http://www.dma.be/ocmw/ocmw.html Serveur du Centre public d'aide sociale de la ville d'Anvers. Ce serveur fournit des renseignements juridiques et pratiques et des adresses utiles.

http://www.vdab.be Serveur du V.D.A.B. et du FOREM. Ce serveur fournit l'ensemble des offres d'emploi répertoriées par ces deux organismes en régions flamande et wallonne.

http://www.ai.mit.edu/people/ellens/non.html Ce serveur contient entre autres la liste des organisations sans but lucratif et à connotation sociale principalement américaines et des liens hypertextes vers ces organismes (Select non profit organisation on the internet).

http://www.ssa.gov/ Serveur de l'administration fédérale américaine de sécurité sociale contenant des documents d'informations très complets relatifs aux dispositions en vigueur pour chaque branche de la sécurité sociale, à l'histoire de la sécurité sociale, à la comparaison de la réglementation américaine avec les réglementations des Etats ayant conclu une convention de sécurité sociale avec les Etats-Unis (entre autres la Belgique), ...

http://www2.ari.net:80/home/nch/ Serveur des organisations s'occupant de sans-abri aux Etats-Unis (National coalition for homeless).

http://www.hrdc-drhc.gc.ca/hrdc/fssrpage.html

Description des projets de réforme de la sécurité sociale au Canada. Projets axés entre autres sur la lutte contre la pauvreté.

Serveurs accessibles par télétexte

Bistel (Belgian Information by telephone)

Ce serveur en principe accessible sur simple demande à tout fonctionnaire fédéral fournit de très nombreuses informations juridiques entre autres relatives au droit social. Sont disponibles :

questions parlementaires émanant de la Chambre des représentants;

intitulés du Moniteur belge depuis 1945;

textes législatifs, jurisprudentiels et doctrinaux (via les serveurs Justel et Credoc);

textes juridiques de l'Union européenne (via le serveur Celex);

offres d'emploi du Secrétariat permanent au recrutement (SPR);

dépêches d'agences de presse (via le serveur Belga).

Brubizz

Ce serveur fournit les offres d'emploi en région bruxelloise, des données socio- économiques et d'autres informations. BIBLIOGRAPHIE




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BIBLIOGRAPHIE

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WILLIAMS, F., Why the poor pay more, Londres, 1977, 240 pages.


Liste des organismes ayant fourni des informations

Administration communale de Bruxelles-ville

Bibliothèque de l'Institut de recherche et d'informations économiques et sociales de l'Université catholique de Louvain (IRES)

Bibliothèque de droit de l'Université catholique de Louvain

Bibliothèque de sciences humaines de l'Université Libre de Bruxelles

Bibliothèque nationale ("Albertine")

Centre public d'aide sociale d'Anvers

Centre public d'aide sociale de Bruxelles-ville

Centre public d'aide sociale de Molenbeek-Saint-Jean

Centre de documentation et de coordination sociale (CDCS : Région bruxelloise)

Centre français d'informations et de renseignements administratifs (C.I.R.A.)

Commission communautaire française de la région bruxelloise (COCOF)

Commission des fondations de bourses d'études du Brabant

Fondation Roi Baudouin

Ministère de la Prévoyance sociale (bibliothèque, service maladie-invalidité, service assujettissement, service allocations familiales, direction générale des handicapés, ...)

Région bruxelloise


Utilisation du document

Ce document a été d'abord réalisé sous Word Perfect 6.0 (et accessoirement Excel 4.0) avant d'être converti en langage HTLM. Il peut être utilisé sous forme informatique ou sous forme papier par toute personne qui le désire (prière d'indiquer la source). Les références URL de l'annexe 8 sont probablement fréquemment déjà périmées. Les montants figurant aux annexes 3, 4 et 5 pourront être modifiés en appliquant un coefficient 1,02 aux montants indiqués lors de la prochaine indexation (en principe en mai 1996). Toutefois, après application de ce coefficient, certains montants peuvent comporter une erreur de 1 voire quelques francs du fait de la prise en compte ou non de fractions de francs lors de la multiplication.




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