Les pièges de la pauvreté dans le domaine des prestations sociales en Belgique (1994)

4. Les différents montants-limites concernant les personnes âgées par ordre décroissant : montants au 1er septembre 1995 . NON REPRODUIT EN HYPERTEXTE A CE JOUR.

5. Extraits de dispositions légales françaises permettant l'élection de domicile pour bénéficier de prestations sociales

6. Un exemple à suivre : la loi du 11 avril 1995 : Voir http://www.club.innet.be/~pub00771/loi954.htm

7. Un exemple à ne pas suivre : primes à la rénovation en région bruxelloise : extraits de l'arrêté du 29 mars 1990 de l'exécutif de la région bruxelloise.

8. Une proposition de loi intéressante "visant à déterminer le revenu social global en matière d'allocations et d'avantages de toute nature".

9. Les serveurs électroniques relatifs aux prestations sociales et à la lutte contre la pauvreté

Bibliographie

Liste des organismes ayant fourni des informations

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Avertissement

Le progrès économique est vain s'il ne s'accompagne pas d'un renouveau de la société, d'un renforcement du tissu social et de la solidarité, d'une lutte acharnée contre la pauvreté et l'exclusion, d'une sécurité accrue et d'une administration de la justice répondant aux attentes des citoyens(1)

Cette étude (version corrigée) tient compte de la législation, de la doctrine et de la jurisprudence dont j'avais connaissance au 20 septembre 1995. Sauf indication contraire, les montants indiqués sont ceux en vigueur au 1er septembre 1995. Du fait de mes connaissances et de mon environnement professionnels mais aussi parce que, pour les personnes âgées, le bénéfice d'une protection sociale est plus important que pour les autres citoyens, l'accent a été mis sur les prestations sociales octroyées aux personnes âgées et plus particulièrement sur les prestations de sécurité sociale.

L'étude a été réalisée sous la direction de Madame Clotuche, Directrice générale de la sécurité sociale, Monsieur Houbart, Directeur du Service accueil et formation, Monsieur Stroobants, Directeur du Service des pensions de vieillesse et Monsieur Warin, conseiller à la Direction générale de la sélection et de la formation (DGSF).

Chapitre 1er. Introduction et méthodologie

Ce document vise à la découverte de pièges de la pauvreté - et à l'élaboration de propositions de solutions - dans le domaine des prestations sociales en général.

La pauvreté en Belgique connaît d'innombrables causes dont beaucoup se superposent et s'amplifient mutuellement : des causes sociales, culturelles, liées à l'éducation, ... Rien qu'en ce qui concerne l'éducation, des milliers de pages ont déjà été écrites sur la nécessité de lutter contre les discriminations qui frappent dès l'enfance les filles, les enfants d'étrangers, les habitants de certains quartiers, ... Aujourd'hui encore, l'enfant né à quelques centaines de mètres du centre de Bruxelles, à l'hôpital Saint-Pierre, de parents étrangers, travaillant dans des conditions peu agréables ou chômeurs, ira très vraisemblablement à l'école de son quartier où il fera connaissance avant même de connaître la signification de ces termes, de la délinquance, de la toxicomanie et du racisme.

Il n'est pas possible dans un document aussi court que celui-ci de simplement énumérer toutes les causes (2) de la pauvreté. Je me suis contenté de définir quelques pistes relatives à des situations dans lesquelles une modification d'une législation de sécurité sociale au sens strict, ou sociale au sens large, permettrait à mon avis de mettre fin ou de diminuer des injustices.

Il est question, à plusieurs reprises, de "citoyens aisés", "citoyens peu aisés", "pauvres", ... Il faut entendre "citoyens généralement aisés, peu aisés, pauvres (3), ... " Pour ce qui concerne les cas cités au long de ce travail, des contre-exemples peuvent être trouvés, mais ce qui importe, selon moi, c'est la réalité statistique de l'exclusion de personnes ayant le plus souvent des revenus peu élevés. Il va de soi qu'une chômeuse, divorcée, avec des enfants à charge et sans domicile fixe n'est pas obligatoirement pauvre, de même qu'un travailleur salarié sans enfant avec un emploi stable et dont l'épouse effectue les charges ménagères n'est pas nécessairement à l'abri de la pauvreté, mais la probabilité statistique (4) que la première famille soit en situation de détresse et la deuxième en situation aisée est quand même très élevée.

Puisque les pièges de la pauvreté touchent les personnes ayant en moyenne des revenus moins élevés, ils frappent particulièrement certaines catégories de personnes, telles les femmes (5), les handicapés (6), les domestiques (7), les ouvriers (8) et les étrangers (9), dont les revenus sont moins élevés que ceux de la moyenne de la population (10). Les législations particulières relatives à ces groupes de personnes n'ont cependant pas été étudiées sauf en tant qu'illustration de situations touchant également d'autres catégories de citoyens.

Dans ce document (à l'exception du chapitre 4, b), l'accent sera mis principalement sur les "redistributions à l'envers" et sur les effets illogiques de l'existence de certains seuils pour l'octroi de prestations sociales ("effets-couperets"). Les thèses exposées ne signifient cependant pas que les prestations à vocation sociale ne sont finalement qu'un instrument de distribution vers des citoyens aisés. Il est certain que, dans l'ensemble, la sécurité sociale et l'ensemble des législations sociales remplissent une fonction redistributive et protectrice des plus faibles. Ce rôle est même plutôt plus efficace en Belgique qu'ailleurs en Europe. En effet, d'une part, la proportion de la population pauvre y est relativement faible (11) et, d'autre part, la proportion de ceux qui atteignent la sécurité d'existence grâce à la sécurité sociale est élevée (12) Les cas dans lesquels la fonction de redistribution n'est pas remplie forment des exceptions, parfois inévitables, parfois améliorables et l'objectif visé est de décrire certains mécanismes de ces exceptions et d'ouvrir des pistes, voire de proposer des solutions pour renforcer le caractère redistributif et protecteur sans toutefois rendre inaccessible la politique sociale aux gens aisés.

Certains estiment que le fait d'octroyer des avantages sociaux bénéficiant entre autres aux personnes les plus aisées est compréhensible du fait de la pression fiscale et parafiscale élevée qui est d'application en Belgique et du fait de la progressivité de l'impôt sur le revenu.

Cet argument a sa pertinence sous deux conditions rarement remplies en Belgique.

D'une part, lorsque les avantages concernés bénéficient entre autres aux personnes aisées et non pas principalement aux personnes aisées. En effet, la pression fiscale et parafiscale nominale est élevée en Belgique pour toutes les catégories de la population (13) et il faut donc pour toutes les catégories, un retour important de l'autorité publique.

D'autre part, l'argument du poids de la pression fiscale et parafiscale n'a toute sa pertinence que lorsque les revenus déclarés imposables correspondent à une part importante du revenu réel. Or du fait, entre autres, de l'accumulation de possibilités de déduction et, également, du fait de pratiques de fraude fiscale, forme de criminalité quasiment institutionnalisée (14), la pression fiscale et parafiscale nominale est très supérieure à la pression fiscale et parafiscale réelle.

Pour beaucoup, un franc pour l'un n'est pas un franc pour l'autre. Le raisonnement selon lequel chacun n'a pas le même usage d'une somme d'argent aboutit par exemple à considérer que les allocations familiales doivent être plus élevées pour les parents riches parce que les dépenses des enfants aisés en habillement, jouets, ..., sont supérieures ou parce que les parents pauvres ne savent pas ou ne veulent pas utiliser ces allocations pour leurs enfants. Inversement, d'autres considéreront que des allocations familiales égales constituent un cadeau pour les parents riches alors qu'elles sont insuffisantes pour assurer les besoins des enfants pauvres.

La question de l'usage des prestations sociales et de la difficulté, tant pour les riches que pour les pauvres, de gérer les prestations reçues (15), sort du cadre de cette étude. Dans ce document, seules ont été ici considérées comme des "pièges de la pauvreté", les mesures aboutissant en moyenne à l'octroi d'une prestation inférieure pour les personnes défavorisées par rapport à la population moyenne aisée. Les avantages similaires mais provenant de sources différentes ont été, autant que possible, examinés simultanément. Ainsi par exemple, les allocations familiales et les avantages fiscaux pour charge de famille seront examinés simultanément.

Seules les politiques sociales dans lesquelles des prestations en espèces (ou des prestations aisément évaluables en espèces ou des avantages fiscaux) sont octroyées de manière régulière (16) par des organismes publics aux personnes pouvant être en difficulté ont été examinées. Les politiques sociales par lesquelles l'autorité met à la disposition un bien (réquisition d'un logement par exemple (17)), une aide ou un service quelconque en nature (par exemple l'organisation d'activités pour les jeunes défavorisés ou les centres de guidance) et surtout l'ensemble de la politique de l'emploi, d'une extrême importance dans la lutte contre l'exclusion (engagement d'un "minimexé" par le C.P.A.S. (18), formation à l'emploi des exclus, ...) ne sont donc pas examinées sauf en tant qu'illustration d'une problématique générale.

Les politiques sociales par lesquelles l'autorité aide des personnes physiques ou morales devant à leur tour aider des personnes défavorisées ne sont pas abordées non plus (réductions de cotisations de sécurité sociale pour les personnes ayant des salaires bas(19), aides aux entreprises ou aux associations sociales, aides à l'engagement de personnes en difficulté sociale). La politique socio-culturelle n'est pas abordée non plus même si le droit à la culture peut être considéré comme un droit social et que les effets d'investissement en faveur des groupes aisés sont particulièrement nombreux dans ce domaine (20). Tout ce qui relève des rapports entre personnes privées sort également du cadre de ce travail notamment les prestations octroyées par des organisations ou des personnes privées (pensions alimentaires non reçues, aides d'institutions religieuses, ...), les mécanismes juridiques assurant la transmission héréditaire des inégalités (règles relatives à la succession) ou les difficultés financières des pauvres vis-à-vis des personnes privées (endettements, droit de la saisie même relative aux prestations sociales, pensions alimentaires à payer, ...).

Les prestations sociales qui seront abordées sont les prestations de sécurité sociale et les prestations dites d'assistance mais aussi l'ensemble des autres prestations et avantages octroyés pour des motifs sociaux à des personnes physiques (21) au niveau fédéral (principalement par le biais de la fiscalité) et aux autres niveaux (communal, provincial, régional et communautaire belge). L'approche pluridisciplinaire peut apparaître choquante pour un responsable politique car elle mélange des domaines de la compétence de nombreuses personnes publiques et évite un examen approfondi séparé de chacun des domaines. Elle me semble cependant la meilleure approche afin, d'une part, de se placer du point de vue du citoyen et, d'autre part, de dépister les lacunes et les doubles emplois.

L'étude de l'ensemble des législations à vocation sociale, s'appliquant en Belgique, est presqu'impossible à réaliser par une personne seule car elle supposerait l'examen de plusieurs centaines d'ensembles réglementaires dans les 3 langues officielles belges. Seules ont donc été étudiées les prestations sociales pouvant être octroyées à un francophone habitant la commune de Bruxelles. De plus, certaines prestations pour lesquelles les effets de pièges de la pauvreté sont rares n'ont pratiquement pas été abordées (22).

Les dernières pages du corps de ce document contiennent 4 propositions précises et concrètes visant à donner aux plus démunis, dans l'esprit de l'article 23 de la Constitution, un accès plus aisé aux droits sociaux.

Afin d'éviter que les pages qui suivent ne laissent au lecteur un tableau faussé des prestations sociales, j'ai énuméré, dans une annexe, les prestations qui me paraissent réellement redistributives vers les plus démunis, celles qui tendent à redistribuer vers les citoyens plus aisés et enfin celles qui semblent sans effets importants dans ce domaine.

Enfin, certaines réflexions sortant du cadre de cette étude ont néanmoins été reprises en note de bas de page.

NOTES DU CHAPITRE 1

Note 1. Déclaration du gouvernement fédéral du 28 juin 1995.

Note 2. Texte disponible au 1er juillet 1995 sous forme électronique sur Internet sur le serveur du Service Fédéral d'Information (http:// www.belgium.be/belgium/). Même le rapport sur la pauvreté demandé par le gouvernement fédéral, document volumineux, longuement préparé par de nombreux acteurs, institutionnels et de terrain, n'aborde pas de manière approfondie tous les aspects de la pauvreté et ne relève que certains aspects des difficultés d'accès aux droits sociaux. Fondation Roi Baudouin, Rapport général sur la pauvreté, Bruxelles, 1995, 424 pages.

Note 3. Dans le présent document, sauf mention contraire, les termes "pauvre", "défavorisé", "exclu" désignent les personnes dont le revenu réel net est sensiblement inférieur au revenu réel net moyen du reste de la population. Les définitions quantitatives et qualitatives de ce qu'il faut entendre par pauvre, défavorisé ou exclu ne manquent pas. Les définitions communément acceptées du minimum vital en Belgique ont été fixées ou analysées par le Centrum voor Sociaal Beleid (UFSIA). Voir notamment J. FIERENS, Droit et pauvreté. Droits de l'homme, sécurité sociale, aide sociale, Bruylant, 1992, n°s 68 à 74.

Note 4. L'approche statistique de divers phénomènes et notamment de la pauvreté est souvent décriée. Il s'agit pourtant d'une méthode extrêmement efficace pour vérifier des hypothèses. Vu les possibilités de recoupements, des fraudes ou des erreurs d'analyse ne sont envisageables que dans le court terme ou dans des domaines peu vérifiés. Ainsi, même en U.R.S.S., Etat qui était réputé spécialisé dans la falsifi cation de données statistiques, les indications relatives à la durée de l'espérance de vie n'avaient pas pu être falsifiées. Les autorités soviétiques, après quelques années de publication de statistiques révélant une diminution, avaient décidé d' interrompre la publication des données. Parallèlement, dans les Etats occidentaux, toute l'argumentation relative au stress et aux difficultés de santé des cadres ne vient pas à bout des statistiques selon lesquelles l'espérance de vie des cadres est très nettement supérieure à celle des ouvriers.

Note 5. En 1991, 72 % des personnes âgées ayant droit au revenu garanti étaient des femmes de même que 60 % des ayants droit au minimum vital : K. MATTHIJS, Mémento statistique de la Belgique, Ed. Labor, INBEL, 1994, p. 72. Certaines différences juridiques favorables ou défavorables aux femmes subsistent en droit belge. La différence défavorable la plus importante en droit de la sécurité sociale est l'absence de droit aux allocations de chômage, à la prépension conventionnelle et aux indemnités de remplacement en cas de maladie pour les femmes de 60 à 65 ans. A. OTTEVAERE et D. COEURNELLE, "La sécurité sociale et l'égalité de traitement entre hommes et femmes", R.B.S.S., 1994, p. 865 et s.

Note 6. L'ensemble de la législation fédérale relative aux allocations aux handicapés ne concerne en principe que des personnes financièrement défavorisées. En effet, en vertu de l'article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés, ces avantages ne sont octroyés aux intéressés que pour autant que leurs revenus ne dépassent pas certains montants.

Note 7. Par exemple, en vertu de l'article 2 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, les travailleurs domestiques externes dont la durée totale des prestations n'atteint pas vingt-quatre heures par semaine au service soit d'un seul soit de plusieurs employeurs et dont l'occupation n'atteint pas quatre heures par jour chez un même employeur, ne sont pas soumis aux dispositions de l'arrêté royal n° 50 relatif aux pensions des travailleurs salariés et donc ne bénéficient pas de droits à pension pour les périodes prestées. Ces travailleurs ne sont d'ailleurs pas assujettis à la sécurité sociale et ne bénéficient donc d'aucune protection.

Note 8. Les différences entre ouvriers et employés concernent le droit du travail et le droit de la sécurité sociale. Les différences en matière de préavis sont très défavorables aux ouvriers.

Note 9. L'accès à la sécurité sociale et aux droits sociaux en général des personnes en situation illégale est une question délicate et controversée.

Les ressortissants des Etats non liés à la Belgique par une convention internationale ne disposent pas de certains droits, par exemple, le droit de recevoir une prestation sociale (telle une pension de retraite) dans le pays d'origine. Voir l'article 65 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés.

Les différences de droits entre belges et ressortissants de l'Union européenne tendent à s'amenuiser mais, contrairement à une opinion extrêmement répandue, le droit de se déplacer ne concerne pas les pauvres non travailleurs. Voir par exemple, la condition de ressource mise à l'entrée des personnes par l'article 1er, 1, de deux Directives du 28 juin 1990 du Conseil, l'une relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leurs activités professionnelles (J.O.C.E. N° L 180/28, 13 juillet 1990) et l'autre relative au droit de séjour (des personnes en général) (J.O.C.E. N° L 180/26, 13 juillet 1990) : "Les Etats membres accordent le droit de séjour à tout ressortissant (à condition qu'il bénéficie d'une pension ou de ressources d'un niveau suffisant pour qu'il ne devienne pas pendant son séjour) une charge pour l'assistance sociale de l'Etat membre d'accueil (...)".

Note 10. Certaines des discriminations non décrites sont des discriminations positives c'est-à-dire favorisant la catégorie faible (mode de calcul des pensions de salariés plus favorable aux femmes, certaines combinaisons de législations sociales pour les étrangers, ...) mais le plus souvent, les différences de législation sont défavorables à la catégorie la plus faible.

Note 11. H. DELEECK, K. VAN DEN BOSCH, L. DE LATHOUWER, Poverty and the Adequacy of Social Security in the EC, Avebury, 1992, page 123.

Note 12. H. DELEECK, K. VAN DEN BOSCH, L. DE LATHOUWER, o.c., page 129.

Note 13 . La pression fiscale nominale théorique n'est pas nécessairement très supérieure pour les revenus élevés. Une personne ayant des moyens financiers très faibles paiera en effet un impôt très peu élevé mais une taxe sur la valeur ajoutée sur l'ensemble de ses revenus tandis qu'une personne ayant des revenus élevés paiera un impôt important mais sera peu imposé sur les revenus de son épargne.

Note 14. Le fait que le lecteur sursaute à la lecture du mot "criminalité" associé au terme de fraude fiscale montre combien ce type de délinquance est institutionnalisé.

Note 15. Pour beaucoup de personnes ayant eu des revenus élevés, survivre avec des revenus peu élevés est très difficile. Ce phénomène de "pauvreté culturelle des riches" peut avoir des conséquences dramatiques si le réseau de relations sociales est insuffisant.

Pour beaucoup de personnes ayant des revenus peu élevés, c'est le fait de recevoir une somme importante qui peut avoir des conséquences dramatiques car le comportement d'épargne leur est inhabituel.

Note 16. Certaines prestations peuvent être octroyées lors d'événements exceptionnels. Ces prestations, par exemple celles octroyées à l'intervention du fonds des calamités, ne seront pas examinées.

Note 17. Article 27 de la loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d'urgence pour une société plus solidaire, Moniteur belge du 4 février 1993, page 2199. En ce qui concerne la politique de logement social, voir infra, chapitre 7, h).

Note 18. Article 60, § 7, de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale.

Note 19. Arrêté royal du 24 décembre 1993 portant exécution de la loi du 6 janvier 1989 de sauvegarde de la compétitivité du pays.

Note 20. Cette remarque vaut probablement pour l'ensemble des instruments culturels à l'exception de la télévision (et encore, les émissions regardées par les personnes moins favorisées sont des émissions plus commerciales et moins coûteuses).

Il ne faut pas pour cela supprimer l'aide à la culture, mais il ne faut pas oublier que ces droits sociaux et culturels sont actuellement octroyés d'abord aux plus favorisés.

Cette remarque est également valable pour ce qui concerne les équipements sportifs, de loisirs, ...

Note 21. Les avantages octroyés à des personnes morales, par exemple à des petites sociétés ou à des entreprises en difficulté, et le régime fiscal des personnes morales, entre autres les sociétés d'une personne, ont également une influence sur la redistribution des richesses. Ce domaine n'a pas été abordé.

Note 22. lI s'agit des prestations octroyées conformément à la législation relative aux maladies professionnelles, aux accidents du travail et aux vacances annuelles des ouvriers et des employés. Les remarques faites au chapitre 5, e), à propos des différents taux d'octroi de prestations valent cependant pour les allocations versées en cas de maladie professionnelle ou d'accident du travail.

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Chapitre 2. L'océan législatif

Entre le faible et le fort, c'est la liberté qui opprime, la loi qui affranchit (1).

Voilà peut-être l'adage qui devrait être gardé en mémoire par tous les juristes des parlements, des exécutifs et des administrations lorsqu'ils élaborent des règles à vocation sociale. Une des finalités principales des législations sociales est là : défendre les droits des personnes en situation de faiblesse confrontées aux administrations, à des situations difficiles, à leurs employeurs, ...

Le droit social, comme d'autres droits, protège aussi l'individu contre lui-même. Cet objectif est particulièrement sensible en ce qui concerne les plus défavorisés pour lesquels l'intérêt immédiat est souvent plus important que la prévoyance car la survie immédiate est une difficulté.

La dérégulation demandée parfois c'est-à-dire la suppression des règles fixées par le législateur ne serait pas la suppression de toute règle (2) mais le remplacement des règles édictées par les représentants du corps social par des normes résultant des rapports de force, c'est-à-dire en forçant un peu le trait, le remplacement de la loi par la loi de la jungle. Il faut donc veiller, lors d'une simplification, à unifier et non pas à supprimer.

Il y a quelques décennies, il était possible à un citoyen cultivé d'avoir une connaissance correcte des règles juridiques qui le concernaient. L'adage "Nul n'est censé ignorer la loi" (adage en principe d'application seulement en droit pénal mais concernant en fait l'ensemble du droit) permettait une protection de la société vis-à-vis de ceux qui n'avaient pas voulu ou pu s'informer. Il avait aussi pour conséquence d'écarter les plus pauvres qui avaient peu les moyens de s'informer.

Aujourd'hui, les moyens de s'informer et les sources d'information se sont multipliés mais parallèlement, les règles juridiques, particulièrement en matière sociale, se sont également multipliées. La complexité de la législation est devenue telle que même les praticiens du droit social ne maîtrisent plus qu'une partie de la législation.

Finalement, pour les plus défavorisés, la conjonction de toutes les difficultés de s'informer liée aux risques des pièges financiers (voir infra, chapitre 7) a souvent pour conséquence que le montant du "minimex" tend à devenir la norme du revenu légal. "Moins cher payé, c'est illégal. Mieux payé, c'est inaccessible ou trop compliqué voire cela peut se retourner contre celui qui demande." La tentation de ne vivre que de "la (3)CPAS" durant très longtemps est énorme.

L'accélération des modifications réglementaires est extrêmement visible dans certains domaines de la sécurité sociale et particulièrement en ce qui concerne le chômage. Ainsi, l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage avait déjà été modifié plusieurs fois avant même d'être entré en vigueur. Aujourd'hui, après moins de 4 ans d'existence, cet arrêté royal a été modifié une quarantaine de fois. Comme il n'existe aucune coordination officielle des textes législatifs en vigueur, la personne désireuse de connaître l'état d'un texte législatif doit déterminer quel organisme peut lui fournir le renseignement puis prendre contact avec ce service public pour obtenir le texte des modifications et le texte originel.

Les causes de la complexification sont multiples. Les 4 plus importantes sont :

a) la protection sociale, dans un Etat de droit, s'accommode mal de règles floues;
b) les compromis et les luttes contre les fraudes se multiplient;
c) les niveaux de compétence sont nombreux;
d) on n'efface rien mais on recommence.

a) La protection sociale, dans un Etat de droit, s'accommode mal de règles floues

Dans le souci d'assurer une protection sociale aux personnes y ayant droit et à celles-ci seulement, les législateurs multiplient les normes visant à répondre à toutes les situations "possibles et imaginables". L'accélération et la complexification des modifications de la vie en société nécessitent de plus en plus souvent des modifications des normes de protection sociale. Une règle simple au départ se verra bientôt complétée de dérogations pour faire face à des situations difficiles. Ensuite, ces dérogations devront être précisées pour éviter l'insécurité juridique et, souvent, dans un mouvement de pendule, le législateur s'apercevra que des dérogations aux dérogations doivent être établies pour des raisons d'équité ou, plus souvent, pour des raisons d'équilibres financiers (4).

b) les compromis et les luttes contre les fraudes se multiplient

Les législations successives sont le produit d'une volonté de répondre à certaines situations sociales mais aussi le produit de conflits d'intérêt. Le désir de satisfaire l'ensemble des groupes de pression engendre des compromis complexes et parfois des monstruosités juridiques qu'entérinent le parlement ou le gouvernement.

Les représentants des groupes défavorisés, particulièrement les chômeurs, sont, de fait et de droit, pratiquement absents des rapports de pouvoir (5). La sécurité sociale est née d'abord pour les mineurs et les marins parce qu'ils détenaient un pouvoir économique considérable. Aujourd'hui, certaines catégories de travailleurs, comme le personnel navigant de l'aviation, les fonctionnaires européens, les employés de secteurs économiquement en bonne santé, négocient plus aisément des avantages de sécurité sociale ou des avantages sociaux (6).

Un chapitre relatif à la complexité du système juridique belge serait incomplet en l'absence de commentaire sur le sport national que constitue la recherche de revenus par la fraude et l'ingénierie fiscale et sociale.

Pour les personnes ayant des revenus importants, la fraude est à la fois plus facile et plus difficile. Plus facile, car il est aisé de faire jouer des relations, de rassembler des informations, de mener à bien des fraudes complexes, plus difficile parce qu'il n'est pas aisé, lorsque l'on a des biens, de disparaître dans la nature.

Les fraudes ne doivent pas être confondues avec "l'ingénierie". Les fraudes fiscale et sociale sont des pratiques illégales. L'ingénierie est, sauf exception (7), une pratique licite. L'ingénierie ou choix de la voie la moins imposée permet d'éviter le paiement d'un impôt ou d'une cotisation ou de bénéficier d'un avantage octroyé par l'autorité alors que d'autres personnes dans la même situation paieront ou ne bénéficieront pas de l'avantage. Pour donner un exemple concret, la personne qui garde soigneusement toutes les preuves de ses dépenses professionnelles même les plus minimes ou les plus inhabituelles et prouve des dépenses professionnelles supérieures au montant forfaitaire de la réduction d'impôt octroyé pour activité professionnelle ne fait que choisir la voie la moins imposée. Par contre, s'il ajoute à ces reçus, des reçus provenant de repas pris en famille, il s'agit d'une fraude fiscale.

Bien sûr, la frontière entre fraude et ingénierie est bien souvent floue, beaucoup de dépenses étant, pour poursuivre notre exemple, à la fois professionnelles et de loisir. Il est d'ailleurs peu probable que beaucoup de citoyens belges soient écrasés par l'angoisse ou la honte à l'idée de glisser de l'ingénierie vers la fraude.

Un des paradoxes du fonctionnement de la société belge est en effet qu'au fur et à mesure que le droit s'intensifie dans les domaines parfois les plus improbables de la vie sociale, l'acceptation de la transgression se généralise, le fait de sanctionner la non-application de la loi sociale étant perçu comme une atteinte à la liberté individuelle. Certains vont jusqu'à considérer que des pratiques frauduleuses occasionnelles constituent une soupape de sécurité pour les couches défavorisées.

Il est exact que les pratiques frauduleuses ne sont pas réservées aux personnes aisées. Dans certains domaines, par exemple celui du travail non déclaré ou de la délivrance de certificats médicaux permettant le paiement d'une rémunération en l'absence de maladie (8), il est même probable que les fraudes constituent souvent un élément de redistribution sociale. Cependant, cet élément de redistribution concerne surtout les plus chanceux, les moins honnêtes et les plus armés des défavorisés, se fait aux dépens de la société (sans paiement d'impôts ou de cotisations sociales), aux dépens de la confiance dans l'Etat de droit (9), dans l'insécurité et aux dépens des autres défavorisés eux-mêmes, présumés fraudeurs.

Si les fraudes classiques sont parfois, malgré tous leurs défauts, un élément de redistribution, par contre, la plupart des pratiques de choix de la voie la moins imposée et beaucoup de fraudes "so-phistiquées" sont peu accessibles aux personnes pauvres du fait de leur méconnaissance de la législation ou du fait qu'ils n'ont pas de revenus pour lesquels choisir l'un ou l'autre mode d'imposition.

Dans certains cas, le mécanisme permettant le choix ou la fraude est connu des autorités administratives et fait même l'objet d'une partie du compromis. L'exemple le plus caractéristique de ces dernières années concerne le corps médical pour lequel à ce jour, malgré de nombreuses tentatives, l'obligation de remettre une attestation mentionnant le prix de la consultation n'est toujours pas effective (10). La pratique consistant à demander des honoraires supérieurs à ceux autorisés (11) est pourtant doublement condamnable puisque d'une part, elle occasionne une perte fiscale pour l'Etat (revenus non déclarés) et, d'autre part, une extorsion à l'égard des patients, personnes qui sont généralement en situation de faiblesse physique et/ou psychologique. Pour les plus démunis, comme pour l'ensemble des phénomènes augmentant le coût des soins de santé, elle a certainement pour conséquence de décourager la médecine préventive.

c) Les niveaux de compétence sont nombreux

La multiplication des niveaux de compétence se fait dans plusieurs directions.

Elle se produit vers l'international avec la multiplication des règles ayant des effets en droit belge : traités bilatéraux de sécurité sociale, traités de l'Organisation Internationale du Travail, instruments du Conseil de l'Europe, règlements et directives de l'Union européenne, ...

La multiplication des niveaux de compétence se déroule également bien sûr vers les composantes de l'Etat belge. Depuis longtemps, les communes et les provinces peuvent octroyer certaines prestations à but social. Depuis 1976 les Centres publics d'aide sociale, qui ont succédé aux Commissions d'aide publique, peuvent également en octroyer. Enfin, du fait des réformes fondamentales de l'Etat, les Communautés et les Régions peuvent désormais créer leurs normes sociales.

En ce qui concerne la région bruxelloise, le niveau de complexité est encore plus élevé qu'ailleurs du fait de la coexistence des 2 communautés et de la répartition asymétrique des compétences en matière sociale. En effet, l'exercice des compétences en matière sociale pour les francophones a été délégué par la Communauté française aux Régions et plus précisément à la Région wallonne, à la Commission communautaire française et à la Commission communautaire commune de la Région bruxelloise alors que les compétences en matière sociale pour les néerlandophones sont de la compétence de la Communauté flamande, certaines compétences réduites étant cependant dévolues à la Commission communautaire flamande et à la Commission communautaire commune (12). A l'exception des "ADILS" (aides au déménagement et à l'installation en région bruxelloise) et des bourses d'études, les aides fournies aux niveaux régional et communautaire ne sont en règle générale pas des prestations en espèces.

En ce qui concerne les provinces, la politique sociale est, heureusement du point de vue de la complexité de la législation, très réduite. L'octroi de certaines bourses à des étudiants est cependant possible de même que l'intervention dans le coût d'abonnements téléphoniques pour personnes âgées. En région bruxelloise, la complexité est à nouveau plus élevée puisque les compétences relatives à l'ex-province du Brabant sont désormais exercées par la Région bruxelloise ou par les Commissions communautaires. Pour un francophone bruxellois, c'est donc en principe la Commission communautaire française qui est compétente, depuis le 1er janvier 1995, pour octroyer un avantage social provincial (13). En ce qui concerne les bourses d'études, c'est cependant la "Commission des fondations de bourse d'études du Brabant" qui reste compétente.

La multiplication des niveaux de compétence est peu compréhensible aux citoyens d'autant que la répartition des tâches, en matière sociale comme dans les autres domaines, ne relève pas d'une logique simple mais bien d'équilibres politiques fragiles et de rapports de force changeants. Certains des acteurs politiques créent ou modifient des normes sociales dans des domaines dans lesquels leur compétence est incertaine ce qui occasionne parfois des conflits juridiques et ce qui rend les règles sociales plus opaques encore.

Enfin, même à l'intérieur d'un niveau de compétence, il n'y a pas un mais au moins deux organes pouvant établir des normes à savoir en général l'organe législatif et l'organe exécutif.

L'article 23 de la Constitution prévoit que c'est la loi ou le décret qui garantit les droits économiques, sociaux et culturels. La distinction au niveau fédéral de ce qui est de la compétence du parlement et de ce qui est de la compétence du gouvernement n'a cependant, semble-t-il, aucune logique. Ainsi, la législation de base relative au chômage est fixée dans l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage tandis que la législation de base relative aux pensions de salariés est fixée dans la loi du 20 juillet 1990 instaurant un âge flexible de la retraite pour les travailleurs salariés et adaptant les pensions des travailleurs salariés à l'évolution du bien-être général et dans l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés (c'est-à-dire un arrêté royal de pouvoirs spéciaux ayant force de loi).

Au niveau fédéral, pour ce qui concerne les travailleurs salariés, les partenaires sociaux jouent également un rôle considérable dans l'élaboration des réglementations par le biais de l'établissement de conventions collectives de travail et les syndicats ont une place importante dans l'octroi des prestations de chômage même s'ils n'ont pas d'influence directe dans l'élaboration de la législation.

Enfin au niveau communal, les compétences de la commune elle-même par le biais de son service social et du Centre public d'aide sociale apparaissent souvent concurrentes.

Quoique la lutte contre la pauvreté soit un objectif déclaré de nombreux organismes internationaux, ceux-ci n'octroient en principe de prestations sociales ni aux défavorisés ni, de manière générale, aux ressortissants des Etats-membres. Certaines prestations sont cependant octroyées par l'Union européenne à certains travailleurs, à certains étudiants ou encore à des pauvres par le biais d'une aide alimentaire (14).

Les différentes autorités, conscientes de l'extrême complexité de la répartition des compétences et de l'impossibilité de mener une politique sociale à un seul niveau ont mis sur pied ou projettent de mettre sur pied des accords entre différentes institutions. Ainsi, du côté francophone, un organe de concertation entre la Communauté française, la Région wallonne et la Commission communautaire française a été créé (15). En ce qui concerne plus spécifiquement la problématique de l'emploi en région bruxelloise, un accord a été conclu le 7 avril 1995 entre l'Etat fédéral et les institutions communautaires et régionales (16). Du point de vue de la complexité, ces organes et ces accords ont bien sûr pour objectif de clarifier, mais il est permis de se demander, à la lecture de l'accord précité s'ils ne risquent pas au contraire d'aboutir à la création d'un ensemble de règles supplémentaires plutôt qu'à une simplification.

d) On n'efface rien, mais on recommence

En Belgique, dans le domaine social comme dans d'autres domaines, chaque fois qu'il y a un problème, on crée une nouvelle disposition législative, une nouvelle commission ou un nouveau groupe de travail (17).

La taille du Moniteur dépasse désormais les 30.000 pages par année. Parmi ces pages, plusieurs milliers sont consacrées à des prestations sociales. Bien rares sont les textes qui abrogent purement et simplement. La plupart créent, ajoutent, modifient, dérogent, se répètent, se contredisent.

Pour un travailleur pensionné, ce sont des dizaines de législations qui se superposent, depuis la législation qui règle les droits à pension octroyés pour les activités au début de la carrière jusqu'aux législations nouvelles créées bien après que la pension a pris cours, souvent même, pour ce qui est des pensions de survie, bien après le décès de celui qui avait ouvert le droit aux prestations. Pour d'autres prestations, par exemple les allocations de chômage, les superpositions sont moins nombreuses mais la vitesse de modification est plus élevée.

Il n'y a plus en 1995 en Belgique aucune coordination officielle globale des textes législatifs en vigueur. La parution de la coordination "Lex Belgica", qui avait ce rôle, a été interrompue au milieu des années quatre-vingts pour laisser la place, selon certaines déclarations de l'époque, à la mise sur pied imminente d'une version informatisée.

Cette version informatisée est encore attendue à ce jour. Dans le domaine du droit social, cette absence de coordination se fait souvent sentir même pour les juristes.

e) La sécurité juridique : concept dépassé par les faits ?

L'océan législatif, que j'ai parcouru brièvement, est composé de couches multiples et parcouru bien sûr de courants contradictoires, courants dont même les océanographes les plus expérimentés n'ont pas fini de dessiner les contours changeants.

Lorsqu'une décision d'octroi de prestation sociale ne donne pas satisfaction, un recours est possible. En comparaison avec les autres procédures judiciaires, la procédure devant les cours et tribunaux du travail est cependant plus accessible aux démunis en ce qui concerne l'octroi des prestations sociales. En effet, la procédure est gratuite, la problématique de l'arriéré judiciaire est plutôt moins aiguë pour les tribunaux du travail que pour d'autres juridictions et, dans la plupart des cas, les intéressés doivent être avisés de la possibilité d'un recours.

Il faut pourtant souligner que le délai de recours est en général très court (1 mois) mais que le délai de procédure, quoique moins long que dans d'autres domaines est néanmoins tellement long, qu'en matière de pensions, souvent, lorsque le procès se termine, l'intéressé est déjà décédé. L'accès à la justice reste donc particulièrement difficile pour les plus défavorisés (18) même pour l'accès à des prestations sociales.

Certains considèrent l'accès à la justice en soi comme une prestation sociale. Le principe de la gratuité de la justice n'est qu'un leurre. Beaucoup affirment qu'il est financièrement inintéressant d'amener un litige portant sur moins de 50.000 francs devant un tribunal. Pour les personnes ayant des revenus peu élevés, les frais de justice peuvent être pris en charge conformément aux règles fixées aux articles 664 et suivants du Code judiciaire. De plus, il est possible de se faire défendre par un avocat "pro deo" mais les règles relatives à l'intervention de ces avocats peuvent varier selon le ressort de la juridiction. Une uniformisation des règles au niveau fédéral serait souhaitable (19). A Bruxelles, l'intervention est en principe fonction des revenus, aucune intervention n'étant accordée si le revenu est supérieur à 30.000 francs (20).

Même la volonté d'informer est à la fois une bonne et une mauvaise solution. Pour un citoyen aisé, un document est une source de renseignements qu'il sait ne pas être nécessairement complet. Pour une personne ayant peu de moyens, un document d'information public, lorsqu'il est compréhensible, est la source d'information et la multiplication de dépliants, brochures, organismes privés ou publics, mène à une débauche d'énergie et de bonne volonté et à une information qui se répète selon la langue, le public visé, la "famille" politique diffusant l'information, avec forcément des variantes et des approximations (21) peut amener à de multiples confusions.

Qui peut dire avec certitude par exemple dans le domaine de l'égalité entre hommes et femmes en matière de pensions, prépensions et allocations de chômage (22), de l'affrontement entre textes internationaux, textes constitutionnels, lois, arrêtés, conventions collectives, ..., quelle solution serait aujourd'hui considérée comme juridiquement correcte par la Cour de cassation, la Cour d'arbitrage ou la Cour de justice des Communautés européennes ? Même les auteurs de doctrine et les commentateurs de la jurisprudence ont leurs idées, leurs convictions et leurs opinions mais aucun ne s'aventurerait à considérer "sa" solution comme étant une solution qui s'imposera de manière certaine devant les tribunaux nationaux et la Cour de Justice des Communautés européennes.

D'ailleurs, même sans modification des normes examinées, les solutions varient, selon les juridictions interrogées et le moment de l'interrogation. En effet, la solution adoptée par chacune des juridictions est prise dans un environnement juridique, politique (23) et économique donné, environnement qui sera perçu différemment par chacune des juridictions, voire même par des juridictions de même niveau (24).

Comble d'aberration, il arrive, que le niveau de complexité soit tel que même les auteurs des textes juridiques, exécutifs ou législatifs décident de règles indiscutablement erronées, par simple erreur d'inattention. Il arrive également, rarement il est vrai, que le législateur décide et que l'exécutif dispose. Ainsi, à ce jour, certaines dispositions de la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés ne sont toujours pas entrées en vigueur. Or cette loi, comme son nom l'indique, avait pour objectif une harmonisation de la législation.

Plus grave encore, il existe une loi, la loi du 23 juin 1976, instaurant un pécule de vacances en faveur de certaines catégories de personnes, qui à ce jour n'a toujours pas reçu la moindre exécution (25). Or cette loi est spécifiquement destinée aux plus démunis et aux malades. Elle prévoit en effet que les personnes ayant droit aux prestations prévues par la loi instituant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité, la loi relative à l'octroi d'allocations aux handicapés, la loi instituant un revenu garanti aux personnes âgées et la loi instituant un minimum de moyens d'existence ont droit à un pécule de vacances selon les conditions prévues par le Roi.

Le gouvernement n'ayant jamais pris d'arrêté d'exécution, cette loi est restée lettre morte. Ceci a comme conséquence, pour l'Etat, une économie de plusieurs milliards de francs par année et pour les plus démunis une perte de ressources importante (26).

De même, en matière d'allocations familiales, l'article 73 quinquies des lois coordonnées prévoit une "allocation socio-pédagogique accordée aux personnes élevant un enfant dont les ressources se situent en dessous d'un certain montant". Cette disposition n'a jamais été appliquée.

Enfin, l'article 73 de la loi du 30 décembre 1992 prévoyait le versement d'une allocation spéciale forfaitaire de chauffage d'un montant fixé annuellement par le Roi. Ce montant n'a été fixé qu'en 1993 et n'a plus été fixé depuis avec pour conséquence que l'allocation n'a été versée qu'en 1993 (27).

f) Quelques perspectives positives

Sans l'aide d'un travailleur social, d'un syndicat, d'une connaissance, d'un homme politique (les permanences sociales), ..., les droits aux prestations sociales sont difficiles à obtenir pour les plus démunis.

Il y a, il est vrai, dans l'océan législatif, de solides bouées dont certaines apportées récemment : l'obligation de motivation des actes administratifs (28), le recours possible aux tribunaux (assez aisé lorsqu'il s'agit de tribunaux du travail), l'obligation de plus en plus concrète pour les fonctionnaires d'aider les administrés en fournissant les renseignements, en indiquant ses coordonnées ou en aiguillant vers le service compétent.

De plus, l'article 23 de la Constitution, qui garantit désormais à toute personne le droit à la sécurité sociale, donc entre autres à tout pauvre, est également une avancée de principe considérable. En principe, c'est au législateur à déterminer les conditions de l'exercice du droit et donc l'article 23 n'a pas d'effet tant que le législateur n'a pas adopté de règles. Il n'est cependant pas exclu, qu'un jour, un juge considère par exemple qu'une loi de sécurité sociale aboutissant à empêcher l'accès à un droit social de certaines catégories de pauvres (des illettrés, des chômeurs de longue durée, ...) soit contraire à la Constitution (29).

Enfin, la loi du 11 avril 1995 visant à instituer la Charte de l'assuré social(30) est très précise et complète en ce qui concerne les obligations d'information des administrations vis-à-vis des assurés sociaux. Cette loi concerne la sécurité sociale dans un sens large (31). Elle fait obligation aux institutions de sécurité sociale de fournir gratuitement sur demande écrite ou d'initiative toute information utile dans un langage compréhensible (32). Cette information doit être fournie dans les 30 jours (33). Les institutions ayant reçu une demande concernant une autre institution doivent la transmettre sans délai et en avertissant l'intéressé. Enfin, le délai pour introduire un recours contre une décision prise par une institution de sécurité sociale serait de 3 mois au moins (34);

La loi prévoit cependant d'importantes possibilités de dérogations par arrêté royal.

Cette loi n'entrera en vigueur qu'à la date fixée par arrêté royal et au plus tard le 1er janvier 1997.

L'avenir dira si l'esprit et la lettre de cette loi seront respectés, c'est-à-dire entre autres s'il n'y aura pas d'usage abusif des importantes possibilités de dérogations par arrêté royal (35). S'ils le sont, un pas important sera accompli en direction des plus démunis et aussi de l'ensemble des citoyens qui ont des difficultés à obtenir certaines prestations sociales.

g) L'avenir : la solution au bout de la langue

Grâce aux progrès extraordinaires et extraordinairement rapides réalisés par des firmes informatiques, privées avec le soutien de capitaux publics, il est désormais techniquement possible de diffuser et de recevoir à toute heure, partout et pour un prix dérisoire des informations par voie électronique (36). Dans le domaine social, la quantité d'informations déjà diffusée par Internet, par télétexte (37) et par les autres réseaux électroniques est faible en Belgique mais déjà considérable aux Etats-Unis (38). Ainsi, par exemple, le "serveur" de l'administration fédérale américaine de la sécurité sociale diffuse des informations relatives à la législation en vigueur, des documents relatifs aux changements législatifs projetés et des brochures d'explication (39).

En Belgique, les autorités municipales anversoises ont développé un serveur dont un des objectifs déclarés est de rendre l'accès à l'information disponible aux plus défavorisés. La ville d'Anvers a pour cela en projet, de permettre, dans un avenir proche, l'accès totalement gratuit à Internet dans des lieux publics.

La volonté sociale de la municipalité se marque aussi par la fourniture d'informations précises par le CPAS d'Anvers via Internet (renseignements juridiques, adresses utiles montants des prestations, logements sociaux, ...)(40).

La diffusion d'informations électroniques est appelée à se développer extrêmement rapidement.

Depuis le 1er septembre 1995, les offres d'emploi en régions flamande et wallonne sont consultables sur le réseau (41). Les offres d'emploi bruxelloises sont disponibles sur télétexte. D'ici quelques semaines, les premiers textes juridiques belges en matière sociale et les premiers textes de vulgarisation seront très probablement consultables, non plus seulement par les fonctionnaires, mais pour tous les citoyens (42).

S'il est certain que l'accès aux réseaux électroniques est encore actuellement limité pour les personnes pauvres pour des raisons financières, culturelles et de connaissances, c'est également pour des raisons financières, culturelles et de connaissances que cet accès va se développer également vers les défavorisés. L'accès aux réseaux de communications ne se fait pas uniquement par l'écrit mais par le son, l'image et l'écrit. L'accès à l'information ne se fera pas en devant se rendre obligatoirement durant certaines heures dans un lieu public et impersonnel mais pourra se faire à partir de la télévision de son domicile (43). Dans un avenir très proche les logiciels de reconnaissance de la voix rendront même l'accès possible, dans un premier temps aux personnes sachant lire mais ne sachant pas écrire et dans un second temps aux personnes ne sachant ni lire ni écrire.

NOTES DU CHAPITRE 2

note 1. Cet adage, d'origine incertaine, est souvent attribué à Lacordaire, et a servi aux catholiques sociaux. Carbonnier, Droit civil, Paris, PUF, t. IV, no 11, p. 41 (4e, 1972).

Note 2. P. DELNOY, "Sécurité juridique et rédaction des textes", La Sécurité juridique. Actes du colloque organisé par la Conférence libre du Jeune Barreau de Liège le 14 mai 1993, Editions du jeune barreau de Liège, page 144.

Note 3. Dans les milieux défavorisés, on dit la CPAS et non le CPAS bien que la Commission d'aide publique ait été remplacée par le Centre public d'aide sociale depuis près de 20 ans.

Note 4. Deux des exemples les plus remarquables de ces jeux de ping-pong institutionnel sont les prépensions conventionnelles et les règles relatives au travail à temps partiel.

En ce qui concerne les prépensions conventionnelles, l'image du mouvement de pendule est une image simplificatrice : il s'agit en fait d'évolutions simultanées et contradictoires allant vers l'extension du droit sous la pression des représentants du monde syndical et patronal et vers la restriction du droit sous la pression des représentants de l'Etat fédéral.

En ce qui concerne le travail à temps partiel dit "pour échapper au chômage", il y a effectivement un mouvement de retour vers une situation très défavorable de ces travailleurs mais cette évolution se conjugue avec des déclarations politiques de protection de ces travail leurs et même de-ci de-là avec quelques améliorations de traitement. Voir par exemple la réponse de Madame Smet, Ministre de l'emploi et du travail, chargée de la politique de l'égalité des chances entre hommes et femmes à une interpellation, Compte rendu analytique, 23 décembre 1993, page 288. Voir aussi la déclaration gouvernementale du 28 juin 1995, op. cit.

Note 5. En théorie, les syndicats représentent également les chômeurs mais, dans les comités de gestion des organismes de sécurité sociale, c'est le plus souvent, l'intérêt des travailleurs occupés qui est d'abord défendu.

Note 6. J. FIERENS, o.c., n° 394.

Note 7. La distinction entre fraude et ingénierie fiscale est devenue plus difficile encore à établir en matière fiscale, depuis les nouvelles dispositions législatives rendant certains choix de la voie moins imposée illicites (mesure anti-abus de droit de l'article 344, § 1er, du Code des Impôts sur les revenus).

Note 8. Il n'existe pas, à ma connaissance, de statistiques relatives aux certificats médicaux de complaisance au regard de l'origine sociale des travailleurs. Il semble cependant que cette pratique, parfois admise implicitement par l'employeur lui-même (surtout dans le secteur public), touche principalement les ouvriers et les personnes à revenus peu élevés. En Suède par exemple, l'absentéisme pour raison médicale parmi les ouvriers de l'automobile a approché dans certaines entreprises les 25 %.

Note 9. La crédibilité d'un Etat dans lequel, plutôt que de changer des règles du jeu, on accepte pour les plus forts, les moins honnêtes, les plus intelligents ou les plus chanceux, la transgression des règles, me semble faible.

Note 10. Le modèle de l'attestation de soins a été fixé par un arrêté ministériel du 2 décembre 1994 (Moniteur belge du 22 décembre 1994). Cette attestation doit en principe mentionner le montant des honoraires.

Note 11. Souvent, le fait d'arrondir (à la dizaine supérieure évidemment) le montant des honoraires est considéré comme une pratique acceptable. Il s'agit pourtant d'une pratique frauduleuse qui serait considérée comme inacceptable de la part d'un commerçant.

Note 12. A. WILLAERT, Accords de la Saint-Quentin : Les nouvelles compétences de la Commission communautaire française. Bruxelles Informations sociales, n° 125, Décembre 1993, page 2. En abrégé, les commissions communautaires sont souvent appelées Cocof (fran çaise), Cocom (commune) et parfois Cocon (flamande).

Note 13 . Les compétences de la Province de Brabant ont été transférées à la Province du Brabant flamand, à la Province du Brabant wallon, à la Commission communautaire française (entre autres les prestations sociales pour les francophones bruxellois), à la Commission communautaire flamande (entre autres les prestations sociales pour les néerlandophones bruxellois), à la Commission communautaire commune (pour certains organismes bicommunautaires), à la Région bruxelloise et à l'Agglomération bruxelloise (cette institution existe encore juridiquement mais se confond en fait avec la Région bruxelloise).

Note 14. En 1988, 115 tonnes de farine, 148 tonnes de beurre et 143 tonnes de viande bovine ont été distribués via les CPAS et d'autres organismes. Voir question parlementaire du 18 mars 1988 de Madame N. MAES, Bulletin des Questions et des réponses de la Chambre du 18 avril 1988.

Note 15. Comité francophone des politiques sociales et de santé, article 11, alinéa 2, du décret III du 22 juillet 1993.

Note 16. Moniteur belge du 4 juillet 1995, page 18.767.

Note 17. Citation d'un travailleur social travaillant dans la commune de Saint-Gilles (Région bruxelloise) au cours d'une rencontre de travailleurs sociaux de la commune en 1988.

Note 18. Sur la question de l'aide juridique aux plus défavorisés, voir COMMISSION INTERDÉPARTEMENTALE DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ. Propositions en matière de politique de lutte contre la pauvreté. 1990-1991. 3ème rapport. 3 octobre 1991, Cabinet du Secrétaire d'Etat à l'environnement et à l'émancipation sociale (Madame Smet), Chapitre 2.

Note 19. Ceci a déjà été proposé en 1983 par la Fondation Roi Baudouin , Propositions pour une politique de lutte contre la pauvreté et la précarité en Belgique, proposition 130, 11ème objectif, page 147.

Note 20. Selon des informations fournies par une avocate bruxelloise. La Fondation Travail Université cite un montant de 25.000 francs et non de 30.000 francs : L. CARTON (sous la direction de), Etat de la pauvreté dans la Région de Bruxelles-Capitale. Deuxième partie : Eléments d'évaluation des politiques, dispositifs et pratiques de lutte contre la précarité et la pauvreté, Fondation Travail-Université, 30 novembre 1993, p. 123.

Note 21. Ainsi, le bruxellois désireux d'obtenir sa pension pourra obtenir un document émanant de l'Office national des pensions (La pension pour travailleurs salariés, 6 mai 1993), un carnet émanant de l'Echevinat des Affaires sociales de la ville de Bruxelles (Vade-mecum du pensi onné à Bruxelles, 32 pages, non daté), un carnet édité par la C.G.E.R. avec préface des ministres fédéraux compétents en novembre 1990 (La pension des travailleurs salariés), un carnet édité par l'Union européenne (Guide : les droits des pensionnés en matière de sécurité sociale dans l'UE, second semestre 1994), un fascicule émis par le Cabinet du Ministre des Affaires sociales et de la Santé de la Communauté française compétent en avril 1990 (La retraite ... une nouvelle vie à préparer, 93 pages) et une documentation émanant de sa mutuelle et/ou de son syndicat.

Ces documents reprennent pour la plupart des informations similaires accompagnées de commentaires, de photos, de préfaces, ..., des personnes ou organismes diffusant le document.

Très souvent, les personnes âgées compléteront leur documentation écrite par des articles du mensuel "Notre temps", périodique peu coûteux fournissant également des informations intéressantes mais souvent mal comprises.

Note 22. Voir aussi supra, chapitre 1er, note 5.

Note 23. La Cour d'arbitrage, la plus haute juridiction belge, est composée pour moitié de personnes qui ne doivent pas être des juristes et qui sont désignées par le pouvoir politique.

Note 24. Pour poursuivre l'exemple relatif aux pensions de salariés, à propos de deux cas similaires, à quelques semaines d'intervalle, pour exactement la même législation, les tribunaux du travail de Bruxelles et de Courtrai ont donné deux solutions juridiques défendables mais totalement contradictoires, un tribunal admettant le calcul de la pension selon un mode différent pour les hommes et pour les femmes, l'autre refusant. Voir JTT 1995, pages 211 et 213, Tribunal du travail de Bruxelles, 12 octobre 1994 et Tribunal du travail de Courtrai, 24 novembre 1994.

Note 25. D. COEURNELLE, "La loi du 23 juin 1976 : avancée sociale puis chiffon de papier", Droit en Quart Monde, n° 5, décembre 1994, pages 22 à 24.

Note 26. Si le montant du pécule de vacances était fixé au même montant et versé au même moment que le pécule de vacances des pensionnés, ce montant aurait été de 17.390 francs pour un isolé et de 21.737 francs pour un couple bénéficiaire du minimum de moyens d'existence ou du revenu garanti aux personnes âgées.

Note 27. Arrêté royal du 11 janvier 1993 portant exécution de l'article 22bis de la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées (Moniteur belge du 23 janvier 1993).

Note 28. Loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, Moniteur belge du 12 octobre 1991.

Note 29. Sur la question de l'étendue du droit prévu à l'article 23, voir notamment : F. DELPEREE, "L'insertion dans la Constitution des droits économiques et sociaux", 50 ans de sécurité sociale ... et après ?, Volume 1, pages 37 et s.

Note 30. Cette loi est parue au Moniteur belge du 6 septembre 1995.

Note 31. Prestations pour salariés et pour indépendants, prestations de sécurité sociale et d'assistance : article 1er de la loi.

Note 32. Articles 3 et 6 de la loi.

Note 33. Article 3 de la loi.

Note 34. Article 23 de la loi.

Note 35. Articles 3, 7, 10, 12 et 14 de la loi.

Note 36. Les travaux réalisés par les services publics européens avec l'aide de sociétés privées dans le domaine social en vue de l'échange électronique de formulaires (formulaires européens E 100, E 200, ...) se caractérisent par contre depuis plus de 10 ans, par une extraordinaire lenteur avec pour conséquence que ces travaux seront probablement techniquement totalement dépassés lorsque la phase opérationnelle sera enfin atteinte.

Note 37. Par télétexte, les informations disponibles permettent par exemple de calculer le montant des allocations familiales (télétexte de la BRTN ou de Canal plus) ou de consulter les offres d'emploi bruxelloises (serveur de la Région bruxelloise).

Note 38. Par exemple, les organisations à vocation sociale, parmi lesquelles de nombreuses organisations de défense des sans-abri sont contacta bles sur le réseau : http://www2.ari.net:80/home/nch/.

Note 39. SSA legislative information. Localisation sur le réseau Internet : http:://www.ssa.gov/legislation/legis_intro.htlm.

Note 40. Localisation sur le réseau Internet : http://www.dma.be//deze_www/watisdma.htm; http://www.dma.be/ocmw.

Note 41. Localisation sur le réseau Internet : http://www.vdab.be/.

Note 42. Actuellement, le réseau Bistel fournissant entre autres des informations juridiques est accessible uniquement pour les fonctionnaires et pour les personnes payant un abonnement d'un coût élevé.

Note 43. Pour les habitants de Rotterdam, l'accès au réseau de la ville et au réseau Internet se fait déjà gratuitement à partir de la télévision.

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Chapitre 3. Obligation de résidence, autres obligations administratives, lenteurs de l'administration

a) L'influence du lieu de résidence

Les nombreux démembrements de l'Etat belge recèlent de multiples situations qui défavorisent les plus pauvres étant donné que les personnes ayant des revenus bas résident plus souvent dans des entités dont les moyens sociaux sont moins élevés.

Le lecteur belge pensera immédiatement aux différences entre les régions wallonne, flamande et bruxelloise(1). L'augmentation des différences entre Régions et Communautés participe de la logique centrifuge fédérale belge. Beaucoup oublient que les frontières communales sont une autre source de disparité, plus importante (2). En effet, la pression fiscale, les avantages et les pratiques en matière sociale diffèrent fortement d'une municipalité à l'autre même s'il est probable que les différences s'amenuisent.

En ce qui concerne la politique fiscale, il est connu que les centimes additionnels en matière d'impôts sur les revenus sont plus élevés en moyenne dans les communes urbaines et/ou ayant une population pauvre. Il en va de même pour les impôts immobiliers (3). De manière générale, les municipalités ayant moins de moyens sont celles où les populations défavorisées se trouvent et celles où la pression fiscale et parafiscale est la plus élevée(4).

En ce qui concerne la politique sociale, celle mise en place par les communes et par les centre publics d'aide sociale est extrêmement variable. Pour imaginer l'ampleur des différences entre communes, il est utile de comparer le nombre de bénéficiaires d'une aide sociale d'une commune à l'autre. Ainsi, les pourcentages de bénéficiaires du minimum de moyens d'existence ou d'une aide sociale équivalente au minimex à Bruxelles-ville et à Molenbeek-Saint-Jean sont respectivement de 3,71 et 2,73 % alors que les pourcentages à Ganshoren et à Berchem-Sainte-Agathe, communes voisines de la région bruxelloise sont respectivement de 0,25 et 1,12 % (5).

La politique sociale d'une commune a plusieurs facettes :

1°) L'octroi du minimum de moyens d'existence. Dans ce domaine, les disparités entre communes sont relativement faibles car la législation est fédérale (6). Il y a cependant des variations dans l'appréciation des situations individuelles du fait de la volonté politique de la majorité communale, des moyens financiers et du temps qui peut être consacré par les travailleurs sociaux pour l'examen de chaque demande d'aide sociale.

2°) L'octroi de l'aide sociale proprement dite. Cette aide comporte deux catégories. D'une part, l'aide sociale, octroyée aux personnes qui n'ont pas le droit au minimum de moyens d'existence (très souvent des étrangers) (7). D'autre part, l'aide sociale accordée, non pas comme revenu de remplacement, mais pour faire face à divers besoins sociaux. Ces deux types d'aide varient beaucoup selon les communes.

En ce qui concerne l'aide sociale servant de revenu de remplacement, les différences sont surtout sensibles pour les réfugiés et les étrangers en situation irrégulière (8). Pour des raisons de sensibilité de l'opinion publique mais aussi parce qu'il s'agit d'un domaine dans lequel les solutions appliquées et le droit en vigueur varient rapidement de sorte que même les autorités désireuses d'appliquer la lettre et l'esprit de la législation, sont confrontées à de grandes difficultés.

En ce qui concerne l'aide sociale octroyée pour faire face à des besoins sociaux, elle est très variable. Une partie peut être versée en nature et sort du cadre de la présente étude (repas distribués à des personnes âgées, chauffoirs, aide administrative et sociale, placement dans un home de la commune, ...). Une autre partie est une aide ayant directement ou indirectement pour objet l'aide à des personnes ayant des difficultés de santé, soit en intervenant financièrement pour le paiement d'une aide à domicile, soit en octroyant une carte médicale, c'est-à-dire un document permettant de bénéficier du remboursement de soins de santé. Les cartes médicales peuvent être octroyées à des personnes n'ayant aucun droit à remboursement ou à des personnes bénéficiant déjà d'un remboursement en vue de leur permettre de bénéficier d'un remboursement total. Enfin, certaines aides sont versées à certaines périodes de l'année (à la rentrée scolaire pour des enfants, au début de l'hiver pour le chauffage de personnes âgées, ...).

Il y a un courant, parmi les travailleurs et responsables des CPAS en faveur d'une uniformisation des aides sociales. Cette uniformisation permettrait une simplification, une limitation des différences entre communes et rendrait également plus malaisé d'éventuelles décisions arbitraires. Par contre, cette uniformisation est contraire à l'esprit de la loi du 8 juillet 1976 qui prévoit que le CPAS a l'obligation d'apprécier dans chaque cas le droit à l'aide sociale. Le Conseil d'Etat a jugé par un arrêt du 21 janvier 1994 que le Conseil de l'aide sociale ne peut s'imposer des règles limitant son pouvoir d'appréciation (9)

3°) Enfin, l'attitude de la commune par rapport à la domiciliation est également importante. Si les autorités sont tatillonnes et lentes en ce qui concerne les déménagements, les domiciliations dans des endroits inhabituels (campings, ...), les prestations sociales et les courriers administratifs se perdront facilement. Il faut cependant noter que ce ne sont pas nécessairement les communes "pauvres" qui ont une politique sociale restrictive. En effet, beaucoup de communes "riches" ont une attitude sociale restrictive car elles ne souhaitent pas accueillir des personnes à revenus peu élevés.

b) L'obligation d'avoir une résidence

L'octroi des droits à la sécurité sociale et l'octroi de l'ensemble des droits sociaux sont, dans la grande majorité des cas, soumis à deux conditions essentielles : une résidence administrative et une demande.

Ainsi, la demande de pension de travailleur salarié, de pension de travailleur indépendant, de revenu garanti aux personnes âgées, d'allocation aux handicapés se fait dans la commune de la résidence principale de l'intéressé.

Par contre, contrairement à ce que l'on croit parfois, et comme rappelé encore tout récemment dans une circulaire administrative du Ministre de l'Intégration sociale, de la Santé publique et de l'Environnement, le droit au minimum de moyens d'existence ne suppose pas nécessairement une inscription au registre de la population (10) Dans ce domaine, c'est la pratique de certains CPAS qui devrait être modifiée et non la législation (11)

Pour ce qui concerne l'obligation de résidence, le nombre de personnes n'ayant véritablement aucune résidence n'est pas très élevé. Par contre le nombre de personnes dont la résidence juridique ne correspond pas à la résidence réelle est élevé. Ces domiciliations peuvent avoir des raisons techniques (formalités à accomplir), fiscales (différents taux d'imposition selon les communes) ou sociales (obtenir un taux isolé au lieu d'un taux cohabitant). Rien qu'en 1994, en région bruxelloise, 5.505 personnes ont été rayées d'office des registres de la population (12). Pour toutes ces personnes, mais aussi pour toutes les personnes dont l'accès au logement est précaire (enfants ou couples en conflit, locataires en désaccord avec le propriétaire, personnes ayant un domicile éloigné de leur seconde résidence, ...) et simplement pour toutes les personnes dont la boîte aux lettres peut être vidée par un autre, l'exercice des droits à la sécurité sociale est plus complexe.

Evidemment, il est financièrement et techniquement presqu'impossible d'exiger de l'Etat que l'ensemble des documents administratifs soient envoyés par lettre recommandée.

Par contre, il serait envisageable de permettre aux intéressés qui le souhaitent, d'avoir une adresse administrative dans un lieu public. Ainsi, en France, la loi prévoit la possibilité d'élection de domicile auprès d'organismes agréés afin de permettre aux sans-abri de demander le bénéfice du revenu minimum d'insertion (R.M.I.) ou une aide médicale (13).

c) La demande de prestation

La plupart des prestations sociales doivent faire l'objet d'une demande. C'est par exemple le cas des pensions (14), du revenu garanti aux personnes âgées (15), des allocations de chômage (16), du minimum de moyens d'existence (17), des prestations familiales garanties (18), des allocations aux handicapés (19) et de la prime accordée pour les naissances ou adoptions d'enfants bruxellois (20).

En ce qui concerne le droit au revenu garanti aux personnes âgées et aux pensions de retraite et de survie de travailleurs salariés, la législation prévoit cependant de nombreux cas d'examen d'office. Ainsi :

- une demande de pension de travailleur salarié ou indépendant vaut demande de revenu garanti aux personnes âgées (21);

- le droit au revenu garanti des pensionnés les plus âgés a été examiné d'office il y a quelques années (22);

- le droit à la pension de survie de travailleur salarié est examiné d'office si le défunt bénéficiait d'une pension de retraite de travailleur salarié (23);

- en principe, le droit à la pension de retraite de travailleur salarié est examiné d'office lorsque le droit aux prestations de chômage ou de maladie et d'invalidité (24) prend fin.

Afin de bénéficier de la couverture des soins de santé, les personnes concernées doivent s'inscrire à une mutuelle (25). De plus, lorsque le régime du tiers payant n'est pas d'application, une demande doit être introduite pour bénéficier du remboursement des soins, demande qui doit être accompagnée de la preuve de la dépense.

Le droit aux allocations familiales et le droit à l'aide sociale, eux, ne sont en principe pas soumis à une demande.

Pour ce qui est du droit à l'aide sociale, la loi prévoit que "toute personne a droit à l'aide sociale" et que "le centre public d'aide sociale a pour mission d'assurer aux personnes et aux familles l'aide due par la collectivité" (26). En fait cependant, il est rare que les CPAS interviennent en l'absence d'une demande.

Le droit aux avantages prévus par la législation fiscale est subordonné à la déclaration et généralement à la preuve des dépenses permettant les déductions.

Le fait de soumettre l'octroi d'une prestation à l'obligation d'une demande a évidemment pour conséquence que les prestations seront moins facilement remises à des personnes défavorisées particulièrement lorsque les obligations sont complexes ou que les personnes sont illettrées.

L'analphabétisme, c'est-à-dire l'incapacité totale de lire, est peu répandu en Belgique. Par contre, l'analphabétisme fonctionnel, difficulté à lire des textes nécessaires à l'insertion sociale, est plus répandu, particulièrement chez les plus défavorisés (27). Sauf bonne volonté des fonctionnaires ou aide par des travailleurs sociaux, cette difficulté de lire empêche ou décourage les demandes de prestations.

Pour ce qui concerne la complexité des obligations, certaines administrations se distinguent par leur imagination. Ainsi, par exemple, remplir le formulaire pour l'octroi d'une prime à la rénovation de la manière exigée par la jeune administration régionale bruxelloise est une opération qui nécessite de nombreuses heures de travail et des connaissances approfondies tant en droit qu'en matière d'urbanisme.

Dans la Charte de l'utilisateur des services publics (28), il était prévu que toutes les administrations (fédérales) devaient examiner dans quelles législations le principe de l'octroi automatique de certains avantages peut être appliqué. Cet examen n'a malheureusement pas apporté de modifications importantes dans le domaine de l'octroi des prestations sociales.

d) Les périodes de stage (ou conditions similaires) et le maintien du droit aux prestations

Les personnes en situation de pauvreté sont très souvent en situation irrégulière. Pour bénéficier des droits de sécurité sociale ou pour maintenir ce droit, très souvent, une période préalable de stage est exigée durant laquelle la couverture n'est pas assurée ce qui défavorise ces personnes.

Les pensions des travailleurs salariés

Il n'y a pas d'obligation de prester une durée minimale pour permettre l'octroi d'une pension de travailleur salarié. Les pensions n'excédant pas environ 1500 francs par an ne sont cependant pas payées (29) mais ceci concerne des périodes de travail extrêmement courtes et donc peu de personnes sont concernées.

L'assurance maladie-invalidité

En règle générale, un stage de 6 mois est exigé. Lorsque les conditions ne sont pas remplies, il est possible d'être couvert moyennant le paiement d'une assurance-libre. De plus, les personnes n'ayant pas de couverture médicale peuvent obtenir une carte médicale auprès du CPAS. Cette carte médicale ne sera normalement pas refusée si les revenus sont peu élevés.

Selon les statistiques les plus fréquemment citées, un peu moins 2 % de la population résidant en Belgique n'est pas couvert au point de vue des soins de santé (30).

L'assurance-chômage

C'est dans le domaine de l'assurance-chômage que l'obligation d'accomplir un stage a le plus de conséquence.

Les personnes de moins de 30 ans qui terminent leurs études peuvent bénéficier d'allocations dites allocations d'attente après une période de stage, c'est-à-dire une période d'inactivité sans versement d'aucune prestation, d'une durée variant de 155 à 310 jours ouvrables (31). Les allocations d'attente ne sont cependant octroyées que pour autant que les études accomplies répondent à certaines conditions ce qui a pour conséquence que des jeunes défavorisés ayant quitté l'école sans achever d'études n'ont aucun droit dans le domaine de l'assurance-chômage (32).

Sauf pour les personnes qui ont un droit du fait des études, le droit à des allocations est subordonné à l'exercice d'une activité salariée. La durée du travail salarié exigé comme stage varie selon l'âge du demandeur (de 78 à 624 jours) (33). Pour certaines personnes, par exemple les anciens indépendants, le droit aux allocations de chômage est donc improbable.

L'obtention des allocations de chômage est subordonnée à la preuve que la rémunération qui avait été versée soit au moins égale au salaire minimum légal et que les retenues de sécurité sociales réglementaires aient été opérées (34). Ceci signifie qu'un chômeur, victime d'un employeur malhonnête qui le payait insuffisamment, ne peut bénéficier d'allocations de chômage tant que la rémunération n'a pas été payée !

Les prestations d'assistance

Depuis le 1er janvier 1992 (35), le revenu garanti, le minimum de moyens d'existence et les allocations aux handicapés sont octroyés sans condition de durée de résidence préalable. Auparavant, une condition de résidence préalable de 5 ans ou de 10 ans au cours de la carrière était exigée. Cette condition visait surtout à ne pas octroyer le droit à certains étrangers mais avait aussi pour conséquence d'exclure beaucoup de personnes en situation difficile.

e) L'analyse de situations dépassées et les retards dans l'octroi de prestations

Le plus souvent, la prestation sociale est basée sur le revenu déclaré de l'année précédente voire de deux années auparavant. Ceci a donc pour conséquence que des personnes devenues aisées bénéficient de prestations (à moins qu'elles soient tenues de déclarer les revenus nouveaux et qu'elles le fassent) et que d'autres devenues pauvres n'en bénéficient pas. Ainsi pour le revenu garanti aux personnes âgées, c'est le revenu de l'année précédente qui est pris en compte, pour les allocations aux handicapés, c'est le revenu de deux années auparavant, de même que pour une prime à la rénovation en région bruxelloise (36).

Bien souvent, les dispositions relatives à l'octroi de prestations sociales ne prévoient pas de délai maximum pour traiter un dossier. Pour les personnes aisées, ceci représente simplement une attente de moyens financiers, d'autant que souvent, les formalités auront été faites largement à temps et également du fait que des interventions pour "pousser" un dossier ne sont pas rares. Pour les personnes pauvres, bien souvent, l'aide du CPAS est nécessaire. Selon une étude réalisée dans des CPAS, en 1994, 6 % des demandes de minimum de moyens d'existence étaient justifiés par le besoin d'avances sur des allocations sociales (37).

En ce qui concerne les pensions de travailleurs salariés ou indépendants et le revenu garanti aux personnes âgées, aucune obligation de traiter un dossier dans un délai précis n'existe. Il est également possible que des avances sur pensions soient versées avant la décision définitive, mais cette procédure n'est pas non plus obligatoire (38). Par contre, le Centre public d'aide sociale est tenu de statuer sur une demande de moyens d'existence dans les 30 jours (39).

En ce qui concerne les allocations aux handicapés, depuis le 1er janvier 1995 (40), le délai entre la date de prise de cours d'une allocation et le premier jour du mois du premier paiement ne peut être supérieur à 180 jours. En cas de dépassement du délai, des intérêts moratoires doivent être accordés.

Enfin et surtout la loi déjà citée du 11 avril 1995 prévoit que "sans préjudice d'un délai plus court prévu par une loi particulière, (toute) institution de sécurité sociale statue au plus tard dans les nonante jours ouvrables de la réception de la demande ou du fait donnant lieu à l'examen d'office. Si l'institution ne peut prendre de décision dans ce délai, elle en informe le demandeur en lui faisant connaître les raisons. (...) Le Roi peut porter temporairement le délai à cent quatre-vingts jours au plus dans les cas qu'Il détermine. (41)" Le paiement a lieu dans les nonante jours ouvrables de la notification de la décision d'octroi (délai pouvant également être prolongé par le Roi à 180 jours) (42). Les prestapliquée, beaucoup des difficultés liées aux retards de paiement stions portent intérêt de plein droit, pour les bénéficiaires sociaux à partir de la fin du délai de 90 jours après la notification (43).

Si cette loi, qui entre en vigueur en principe au plus tard le 1er janvier 1997, est réellement aperont réglées.

f) Autres difficultés administratives

D'autres obstacles peuvent surgir avant l'obtention d'une prestation. Le changement d'organisme compétent peut entraîner des difficultés et des retards de paiement particulièrement pour les allocations familiales (44) mais aussi en matière d'assurance maladie-invalidité (changement de mutuelle (45)) et d'allocations de chômage (changement de syndicat (46)).

Par ailleurs, certaines prestations ne sont octroyées que pour les bénéficiaires d'autres prestations (avantages reconnus aux "minimexés" par exemple). Ces prestations sont alors totalement inaccessibles à ceux qui n'ont pas droit ou n'ont pas demandé ladite prestation.

Enfin, diverses obligations administratives autres que celles citées peuvent être imposées et décourager les bénéficiaires de prestations sociales. La procédure de déclaration d'une activité autorisée comme pensionné est aussi un exemple de complexité administrative : le pensionné doit, même si son activité n'a pas d'influence sur le montant de sa pension, dans les 30 jours du début de l'activité, avertir son employeur et l'administration par lettre recommandée et l'employeur doit à son tour, avertir l'administration par lettre recommandée (soit trois lettres recommandées). Cette procédure a été mise sur pied pour éviter des fraudes mais le fait d'avertir deux fois la même administration semble cependant dépourvu de logique et inutilement astreignant.

NOTES DU CHAPITRE 3

note 1. Ou aux différences entre les Communautés française, flamande et germanophone, ces deux dernières ayant une politique sociale propre.

Selon les normes européennes, en 1992, environ 5 % des personnes résidant en Flandre et 10 % des personnes résidant en Wallonie étaient pauvres. J. VRANKEN, D. GELDOF, G. VAN MENXEL, Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 1994, ACCO, Leuven / Amers foort,1994, pages 33.

En 1991, 45 % des ayants droit au minimum de moyens d'existence résidaient en Wallonie alors que les personnes résidant en Wallonie ne forment qu'environ 33 % de la population totale. Le taux de chômage au 30 juin 1992 était de 21,9 % en Wallonie et de 10 % en Flandre. K. MATTHIJS, Mémento statistique de Belgique, Inbel, décembre 1993, pages 11, 72 et 173.

En ce qui concerne les aspects spécifiques de la pauvreté en région bruxelloise entre autres l'appauvrissement progressif des habitants de la capitale vu le départ de populations à revenus moyens ou élevés : M.-L. DE KEERSMAECKER et L. CARTON, De situatie in Brussel in Armoede en Sociale uitsluiting, Acco,1994, pages 197 à 205.

Note 2. Le revenu déclaré moyen par habitant le moins élevé de Belgique (Saint-Josse-Ten-Noode) a été de 185.200 francs en 1993. Le plus élevé a été de 515.000 francs à Wemmel. : L. SCHROOTEN, "Eén Vlaams gezin op drie verdient meer dan miljoen", De Standaard, 11 août 1995, page 11.

Note 3. L. CARTON (sous la direction de), Etat de la pauvreté dans la Région de Bruxelles-Capitale. Deuxième partie : Eléments d'évaluation des politiques, dispositifs et pratiques de lutte contre la précarité et la pauvreté, Fondation Travail-Université, 30 novembre 1993, p. 74.

Note 4. La pression fiscale et parafiscale communale (et provinciale) touchant particulièrement les habitants comprend les centimes additionnels (impôts sur les revenus et précompte immobilier), les taxes relatives aux immondices, les taxes de seconde résidence (taxe qui constitue en fait dans certaines communes un impôt dissuasif visant à éviter la domiciliation dans d'autres communes). Les centimes additionnels en matière d'impôts varient de 0 à près de 10 %.

Note 5. Nombre d'habitants au 1er janvier 1994 : Bruxelles : 134.856, Molenbeek : 68.143, Berchem-Sainte-Agathe : 18.604, Ganshoren : 20.242. Nombre de bénéficiaires du minimex + de l'équivalent minimex au 31 décembre 1994 : Bruxelles-ville : 1985 + 3.221 = 5.006, Molenbeek-Saint-Jean : 795 + 1.067 = 1.862, Berchem-Sainte-Agathe : 139 + 70 = 209, Ganshoren : 41 + 10 = 51. Source : statistique fournie par le secrétariat du Centre public d'aide sociale de Molenbeek-Saint-Jean. Dans les quartiers pauvres du centre de la commune de Bruxelles-ville (le "bas de la ville"), la proportion de personnes bénéficiant d'une aide sociale dépasse les 10 %. Source : Centre public d'aide sociale de Bruxelles-ville.

Note 6. Loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence.

Note 7. Aide accordée en vertu de la loi du 8 juillet 1976 organique des Centres publics d'aide sociale.

Note 8. Dans le langage courant belge, on entend par "étranger en situation irrégulière", une personne n'ayant pas le droit de résider en Belgique. On parle même souvent d'un "illégal". En fait, un étranger en situation irrégulière à qui une aide sera éventuellement refusée peut aussi être une personne ayant le droit de résider en Belgique mais pas dans une commune déterminée du fait de l'application de la loi du 28 juin 1984 (loi "Gol" qui n'est plus d'application actuellement) ou encore une personne ayant le droit de résider en Belgique mais n'ayant pas de domicile.

Note 9. Arrêt n° 45.717, CPAS Plus, mars 1995, N° 3bis, p. 39.

Note 10. Ministère de la Santé publique et de l'Environnement, Circulaire du 13 mai 1995 relative à la détermination du centre public d'aide sociale compétent pour accorder le minimum de moyens d'existence, aux personnes sans-abri et aux rapatriés belges, Moniteur belge du 26 juillet 1995, page 20.262.

Note 11. Sur la question du droit au minimum de moyens d'existence de sans-abri voir P. DE PROOST, "Les personnes sans-abri sont-elles socio- intégrables dans la loi Onkelinx ?", Bruxelles Informations Sociales, n° 133, septembre 1995 et les références citées en notes 1, 5 et 9.

Note 12. Ministère des Affaires économiques, Moniteur belge, 1er juillet 1995, page 18.716. Dans certaines communes dans lesquelles la proportion de personnes à ressources peu élevées est importante, par exemple à Molenbeek-Saint-Jean, le nombre de radiations d'office et de domiciliations fictives est élevé. La procédure de radiation d'office peut durer plusieurs années.

Note 13 . Article 15 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 et article 189-3 de la loi n°92-722 du 29 juillet 1992.

Note 14. Pour les pensions de travailleurs salariés : article 9 de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967; pour les pensions de travailleurs indépendants : article 120 de l'arrêté royal du 22 décembre 1967 portant règlement général relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs indépendants.

Note 15. Article 11, § 1er, de la loi du 1er avril 1969 instituant un revenu garanti aux personnes âgées.

Note 16. Article 133, § 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.

Note 17. Article 7, § 1er, de la loi précitée du 7 août 1974.

Note 18. Article 7 de la loi du 20 juillet 1971 instituant des prestations familiales garanties.

Note 19. Article 8, § 1er, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés.

Note 20. Le Service des Affaires Sociales de la Ville de Bruxelles à Votre Disposition, Bruxelles social, page 3, 1995 (?).

Note 21. Article 11, § 3, alinéa 1er, de la loi précitée du 1er avril 1969.

Note 22. Article 11, § 3, alinéa 3, de la loi précitée du 1er avril 1969.

Note 23. Article 9, § 5, de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967.

Note 24. Article 9, § 4, de l'arrêté royal précité du 21 décembre 1967. Il semble que l'Office national des pensions n'a pas toujours connaissance de la perte des droits et donc n'effectue pas toujours l'examen d'office.

Note 25. Article 169 de l'arrêté royal du 4 novembre 1963 portant exécution de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire soins de santé et indemnités.

Note 26. Articles 1er, alinéa 1er, et 57, alinéa 1er, de la loi précitée du 8 juillet 1976.

Note 27. Le nombre d'analphabètes en Belgique est estimé à 300.000. Armoede en sociale uitsluiting, o.c., page 65.

Note 28. Moniteur belge du 22 janvier 1993, Chapitre II, section 2, point 1, intitulé "L'octroi automatique de certains droits", page 1.157.

Note 29. Montant de 500 francs indexé : article 10, § 1er, alinéa 5, de l'arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés et article 3, § 9, de la loi du 20 juillet 1990 instaurant un âge flexible de la retraite pour les travailleurs salariés et adaptant les pensions des travailleurs salariés à l'évolution du bien-être général.

Note 30. Selon P. FELTESSE, L'accessibilité des soins de santé, L'observatoire, 1-2, 1995, page 6, 170.000 personnes n'étaient pas couvertes en 1993, selon Ch. VAN ROMPAEY, "Inégalités sociales et santé. Selon une étude du Département Recherche et Développement", En marche, 21 septembre 1995, page 7, 140.000 personnes ne sont pas couvertes (à une date non précisée).

Note 31. Article 36, § 2, de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991.

Note 32. Pour l'énumération des conditions : Guide social permanent, Gaston Van Den Avyle, n°s 732-21 et suivants.

Note 33. Article 30 de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991.

Note 34. Article 37, § 1er, de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991.

Note 35. Articles 43 et 44 de la loi du 20 juillet 1991 portant des dispositions sociales et diverses (Moniteur belge du 1er août 1991) et arrêté royal du 16 octobre 1991 modifiant l'arrêté royal du 30 octobre 1974 portant règlement général en matière de minimum de moyens d'existence (Moniteur belge du 14 novembre 1991, page 25.513). Une condition de résidence a par contre été maintenue dans certains cas pour l'obtention des prestations familiales garanties.

Note 36. Société du Logement de la Région bruxelloise, Le logement social à Bruxelles, mars 1995, page 9.

Note 37. CPAS Plus, Juin/juillet 1995, page 68.

Note 38. Guide social permanent, o.c., n° 784-2, page U-949/241f au 20 septembre 1995.

Note 39. Article 9 de la loi précitée du 7 août 1974.

Note 40. Article 1er de la loi du 25 juillet 1994 modifiant la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés en vue d'accélérer l'examen des dossiers, Moniteur belge du 13 octobre 1994.

Note 41. Article 10 de la loi

Note 42. Article 12 de la loi

Note 43. Article 20 de la loi

Note 44. Les retards de paiement d'allocations familiales sont cependant moins fréquents aujourd'hui qu'il y a quelques années.

Note 45. L'affiliation à la Caisse auxiliaire de maladie-invalidité est également possible.

Note 46. L'affiliation à la Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage (CAPAC) est également possible.

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Chapitre 4. Sécurité sociale, aide sociale et lutte contre l'exclusion : malentendus et sous-entendus

a) La sécurité sociale n'a pas pour objectif la lutte contre la pauvreté

Le droit social belge a un peu plus de 100 ans. La sécurité sociale contemporaine belge de l'après-guerre, un peu plus de 50 ans. Ces décennies ont été l'occasion de l'élaboration d'un régime de protection sociale remarquable et couvrant la quasi-totalité de la population résidant en Belgique.

La sécurité sociale belge et plus largement le droit social belge n'ont pas pour objet premier la lutte contre l'exclusion (1). En schématisant, la couverture de sécurité sociale peut être définie comme répondant à quatre objectifs : assurance des travailleurs contre certains risques, assurance des familles des travailleurs contre certains risques, solidarité entre les travailleurs en difficulté, solidarité envers les familles des travailleurs.

En théorie, selon la majorité de la doctrine traditionnelle, la lutte contre l'exclusion est le rôle non pas de la sécurité sociale au sens strict mais de l'assistance sociale (2). L'allocation de chômage, l'indemnité en cas de maladie, l'allocation familiale ou la pension de travailleur salarié est versée en principe de la même manière, quels que soient les revenus des intéressés au moment de la réalisation du risque. Les allocations de sécurité sociale seront d'ailleurs souvent plus importantes pour les personnes bénéficiant de revenus plus élevés. En effet, la sécurité sociale visant à permettre de conserver un revenu proche du revenu d'avant la réalisation du risque, ce revenu sera proportionnel au revenu du travail lequel est, bien sûr, plus élevé pour les personnes aisées. Si le chômeur, le malade ou le pensionné n'arrive pas à "joindre les deux bouts", il peut demander l'aide du centre public d'aide sociale ou, pour les plus âgés, demander à bénéficier du revenu garanti aux personnes âgées.

b) La sécurité sociale est, à la marge mais de manière non négligeable, un instrument de redistribution

En pratique, de nombreuses réglementations de sécurité sociale tiennent compte de manière considérable du niveau de vie des intéressés. Même si, lors de leur adoption, les législations tenant compte du niveau de vie sont généralement vigoureusement contestées, au nom du principe d'assurance de la sécurité sociale (3), il n'est pas possible de faire abstraction de cet aspect.

D'abord, le taux des allocations sociales varie le plus souvent selon la composition du ménage (taux isolé, taux ménage, taux cohabitant). Cette modulation selon la composition des familles répond à un des quatre objectifs fondamentaux de la sécurité sociale (assurance des familles des travailleurs) mais la modulation répond aussi à une certaine volonté de redistribution envers des familles à revenus généralement plus faibles. Cependant, ces taux plus élevés pour les chefs de ménage posent de nombreuses difficultés qui seront brièvement abordées dans ce document (voir infra, chapitre 5, e) et "protègent" de manière indifférenciée quel que soit le niveau de vie du chef de famille.

De plus, certaines prestations sont octroyées aux membres de la famille du travailleur alors que seul le travailleur a cotisé. Il s'agit principalement de la couverture assurance-maladie invalidité. Si les prestations sociales étaient individualisées, les conjoints n'exerçant pas d'activité professionnelle déclarée et les enfants à charge devraient cotiser pour bénéficier du remboursement des soins de santé. Ceci aurait probablement pour conséquence une augmentation des situations de non-couverture médicale surtout sensible chez les plus défavorisés à moins d'imaginer un système d'exonération efficace pour les personnes ayant des revenus faibles (4).

Ensuite, certaines prestations de sécurité sociale ne sont octroyées que sous certaines conditions de revenus. Par exemple :

- le taux de remboursement préférentiel de certaines prestations médicales pour les "VIPO", c'est-à-dire les veufs, invalides, pensionnés et orphelins, n'est octroyé qu'aux personnes dont les revenus ne dépassent pas certains montants (voir infra, chapitre 7, c);

- l'exclusion des chômeurs "dont le chômage se prolonge de manière anormale" ne peut être prononcée pour les personnes dont les revenus sont inférieurs à certains montants (5);

- les pensions de retraite ne sont pas octroyées si une activité professionnelle est exercée, activité fournissant des revenus dépassant certains montants;

- les travailleurs indépendants en situation difficile peuvent être dispensés du paiement de cotisations de sécurité sociale (voir infra chapitre 6, c), les cotisations sociales);

- des dispositions autorisent des dérogations à la récupération des indus entre autres lorsque les circonstances sociales sont difficiles (6).

De plus, certaines cotisations ne sont perçues que pour les personnes bénéficiant de revenus plus élevés. Ainsi :

- la cotisation dite de solidarité pour les pensionnés dont le montant des pensions excède 40.800 francs (taux isolé) ou 51.000 francs (taux ménage) par mois (7). Cette cotisation est progressive de 0 à 2 %;

- la cotisation de 4,50 % perçue sur les prépensions excédant 42.805 F pour les bénéficiaires ayant charge de famille ou 35.639 F pour les autres bénéficiaires (8);

- la cotisation de 3,55 % perçue sur les pensions excédant par mois 44.155 F pour les bénéficiaires ayant charge de famille et 37.257 F pour les autres bénéficiaires. Cette retenue est destinée au financement de l'assurance soins de santé (9);

- la cotisation spéciale perçue par tranche sur l'ensemble des revenus du ménage atteignant ou dépassant 750.000 francs par an (10).

Enfin, la plupart des prestations de sécurité sociale sont octroyées soit de manière forfaitaire soit entre 2 limites, entre un montant plancher et un montant plafond (voir infra, chapitre 7).

Les similitudes entre sécurité sociale et assistance sociale sont accentuées par le fait que les prestations d'assistance sociale sont devenues durant ces dernières décennies un droit subjectif réglementé avec précision et selon des modalités présentant de nombreuses similitudes avec les prestations de sécurité sociale. Ceci se constate pour le minimum de moyens d'existence et surtout pour le revenu garanti aux personnes âgées (11).

Alors que la distinction entre assistance sociale et sécurité sociale est fort marquée lorsqu'il s'agit de comparer droit au chômage et droit au minimum de moyens d'existence, cette distinction est beaucoup moins nette lorsque l'on compare droit à pension et droit au revenu garanti aux personnes âgées. Le droit au revenu garanti aux personnes âgées est examiné en même temps que le droit à la pension, par la même institution et est perçu par les intéressés comme une prestation de même nature que la pension.

NOTES DU CHAPITRE 4

note 1. Au départ, la sécurité sociale belge est plus "bismarckienne" (protection des travailleurs) que "beveridgienne" (protection de tous contre la pauvreté). J. FIERENS, o.c., n°s 338 à 348.

Note 2. Cependant, selon de nombreux auteurs, les régimes d'assistance font désormais partie intégrante de la sécurité sociale. Voir par exemple J. VAN LANGENDONCK, "Le but de la sécurité sociale", 50 ans de sécurité sociale ... et après ?, Ministère de la Prévoyance sociale, 1995.

Note 3. Les contestations peuvent provenir de milieux "de droite" lorsqu'il s'agit de réglementations créant une imposition à partir d'un certain montant et "de gauche" lorsqu'il s'agit de limiter un droit à ceux supposés en avoir besoin.

Note 4. A noter que dans une optique d'individualisation des droits, en toute logique, les revenus des conjoints doivent être pris en compte individuellement lors de l'examen du droit à l'exonération. Ceci signifie, en cas d'exonération, que les épouses ménagères, sans revenu déclaré, seraient exonérées de cotisations ce qui limiterait considérablement l'efficacité de la mesure projetée.

Note 5. Article 82, § 1er, 3°, de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991. C'est le revenu imposable (avec quelques spécificités) qui est pris en compte.

Note 6. Par exemple, conformément à l'article 21 de la loi du 13 juin 1966 relative à la pension de retraite et de survie des employés et à l'article 60 bis de l'arrêté royal n°50 précité du 24 octobre 1967, le Conseil pour le paiement des prestations peut renoncer à la récupération de certains indus d'initiative ou sur demande. Voir aussi Code judiciaire, article 1410 et E. VAN GELDER, "La récupération des paiements indus dans le régime des pensions pour travailleurs salariés. Article 21 de la loi du 13 juin 1966", R.B.S.S., 3ème trimestre 1993, page 533.

Note 7. Voir infra, chapitre 7, b).

Note 8. Voir infra, chapitre 7, b). Une cotisation est également perçue sur les indemnités d'invalidité.

Note 9. Voir infra, chapitre 7, b).

Note 10. Article 108 de la loi du 30 mars 1994 portant des dispositions sociales.

Note 11. Le revenu garanti aux personnes âgées et la pension de travailleur salarié sont octroyés par le même organisme (Office national des pensions), une demande de pension de travailleur salarié vaut demande de revenu garanti aux personnes âgées, les pensions minimales des travailleurs indépendants ont un montant lié au montant du revenu garanti aux personnes âgées, ...

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Chapitre 5. Sécurité sociale, aide aux moins démunis et aides socialement "légitimes" : l'effet Matthieu(2)

Outre les interventions de sécurité sociale et d'aide sociale, le législateur, considérant que certaines pratiques sont socialement souhaitables, intervient de manière directe ou indirecte dans de nombreux secteurs de la vie sociale par le biais de subventionnements, de déductions fiscales, d'aides, ..., afin d'encourager ces pratiques.

Le mot social se retrouve donc dans 3 concepts différents : sécurité sociale, aide sociale, encouragement à des pratiques sociales.

Les rapprochements entre sécurité sociale, comportements socialement souhaitables et aide sociale entraînent des confusions tant de la part des décideurs politiques que de la part des citoyens d'autant que souvent, pour un même événement, la sécurité sociale, l'aide sociale et l'encouragement à des pratiques sociales peuvent intervenir simultanément. Par exemple, une personne âgée bénéficie, si elle a travaillé, d'une pension; elle bénéficie si elle n'a pas de revenus suffisants d'un revenu garanti aux personnes âgées et enfin si elle a épargné pour ses vieux jours, elle bénéficiera d'un taux d'imposition réduit.

L'aide sociale a vocation redistributrice vers les plus démunis. L'encouragement à des pratiques souhaitables n'a pas vocation redistributrice même si l'objectif déclaré est le plus souvent de favoriser certaines pratiques chez ceux qui ont moins de moyens. Enfin, la sécurité sociale est certes redistributrice mais pas nécessairement des gens aisés vers les gens pauvres ou des chanceux vers les malchanceux. Elle redistribue en règle générale des générations adultes vers les générations âgées (pensions), des bien portants vers les malades, des adultes vers les enfants (allocations familiales) et des actifs vers les inactifs involontaires (chômeurs, invalides, ...). Dans certains cas, cette redistribution est une redistribution vers des personnes à revenus peu élevés, dans d'autres cas, il peut y avoir une "redistribution à l'envers" vers des citoyens aisés. C'est ce qui est parfois appelé "l'effet Matthieu".

Les "pièges de la pauvreté" et les "effets Matthieu" forment les 2 faces d'un même phénomène. Dans la description des situations de pièges de la pauvreté, l'accent sera mis sur le fait que les plus démunis reçoivent moins alors que dans la description des "effets Matthieu", l'accent sera mis sur le fait que les plus aisés bénéficient de revenus supplémentaires.

Deux raisons expliquent spécifiquement ce phénomène de redistribution vers les citoyens aisés.

D'une part, pour beaucoup d'aides à vocation sociale, le but des autorités est d'encourager et non d'obliger. Dans de nombreux cas, pour des raisons financières, psychologiques ou culturelles, seuls les citoyens aisés auront donc accès aux avantages octroyés.

D'autre part, les avantages octroyés sont souvent des avantages fiscaux qui ont généralement pour objet et pour effet de diminuer le montant de la masse imposable. Etant donné le principe de la progressivité de l'impôt, les personnes ayant des revenus déclarés élevés bénéficieront d'une diminution de l'impôt à payer supérieure à la diminution de ceux ayant des revenus déclarés faibles.

Un exemple fictif illustre cette différence. Monsieur et Madame Durant ont un revenu imposable de 1.500.000 francs alors que Monsieur et Madame Dupont ont un revenu imposable de 1.000.000 de francs. Les revenus compris entre 1.300.000 et 1.500.000 francs sont imposés à 40 % alors que les revenus compris entre 800.000 et 1.000.000 de francs ne sont imposés qu'à 25 %. L'Etat belge décide d'encourager l'acquisition de véhicules non polluants en rendant cette dépense fiscalement déductible à concurrence de 100.000 francs. Si chaque couple achète un véhicule, les Durant feront une économie de 40.000 francs alors que les Dupont n'économiseront que 25.000 francs. Enfin, un couple de chômeurs ayant réussi à économiser pour s'acheter un véhicule pourrait ne bénéficier d'aucun avantage si les revenus ne sont pas imposables.

Les paragraphes qui suivent décrivent les aspects "sécurité sociale", "aide sociale" et "encouragement à des pratiques sociales" dans le cadre de différentes catégories de prestations.

a) Les prestations aux personnes âgées

Les pensions sont la source principale de revenus de la majorité des personnes âgées. S'agissant d'un revenu de redistribution, il paraît logique de s'attendre à ce que les distorsions de revenus soient moins élevées chez les personnes âgées que dans le reste de la population active. C'est cependant l'inverse qui se produit. Les différences entre riches et pauvres sont plus élevées chez les personnes âgées que dans le reste de la population.

Certaines des causes des différences sont externes aux pensions (3) mais d'autres sont relatives aux pensions légales ou extra-légales.

Les pensions sont proportionnelles aux revenus lors de la vie active et donc plus élevées pour les citoyens aisés (4). De plus, elles sont versées en moyenne beaucoup plus longtemps pour ces personnes du fait d'une moindre mortalité des couches favorisées de la population (5).

Les pensions légales sont souvent complétées et même parfois remplacées (6) par des avantages extra-légaux bénéficiant de conditions très avantageuses. Certains de ces avantages sont liés à l'emploi, ce sont les pensions dites du deuxième pilier qui bénéficient essentiellement aux cadres et aux employés des secteurs économiques florissants (7). D'autres avantages, les pensions dites du 3ème pilier, sont octroyés à toute personne ayant les moyens et la volonté d'épargner pour ses vieux jours.

En 1990, 1.014.803 contribuables ont bénéficié des déductions relatives à l'épargne-pension. Moins de 13 % des montants déduits l'avaient été par des contribuables ayant des revenus nets imposables de moins de 500.000 francs par an (8). Pour 1991, le coût fiscal lié à la constitution des pensions extra-légales a été estimé à 35,45 milliards de francs par le Ministre des pensions (9).

Outre le coût fiscal, les avantages extra-légaux ont également un coût en matière de sécurité sociale. En effet, très peu de cotisations de sécurité sociale sont versées sur les sommes consacrées à la constitution d'avantages extra-légaux. (10)

Par comparaison, en janvier 1994, le coût du revenu garanti aux personnes âgées, entièrement à charge de l'Etat, a été de moins de 10 milliards de francs belges (11).

Il convient de noter que le coût fiscal des pensions extra-légales a diminué ces dernières années (12) entre autres du fait que certaines déductions fiscales ne portent plus sur le taux marginal d'imposition mais bien sur un taux "lissé" de 30 à 40 %. Il n'empêche : le coût pour les autorités publiques des avantages sociaux spécifiquement dirigés vers les personnes âgées pauvres (revenu garanti aux personnes âgées) est nettement inférieur au coût des avantages extra-légaux octroyés aux personnes âgées, lesquels avantages profitent presque exclusivement aux personnes ayant des revenus moyens ou élevés.

Enfin à côté des pensions au sens strict, il existe deux types de prestations pour certains chômeurs : les allocations pour chômeurs âgés et les prépensions conventionnelles. Le montant des allocations pour chômeurs âgés est nettement moins élevé que celui des prépensions conventionnelles. Le régime des prépensions conventionnelles concerne des personnes qui juridiquement, sont des chômeurs mais de facto sont des pensionnés. Il s'agit de personnes qui ont eu "la chance" d'être licenciées d'une entreprise qui continue à leur verser un complément qui s'ajoute à leur allocation de chômage. Ces personnes ne sont pas tenues de chercher du travail. Les chômeurs âgés, eux, sous certaines conditions, reçoivent un complément d'ancienneté (13) et peuvent être dispensés de chercher du travail (14) mais leur statut est néanmoins moins intéressant.

b) Les prestations de santé

Le domaine des redistributions vers les personnes aisées dans le domaine de la santé est relativement peu étudié en Belgique notamment car il se heurte aux dispositions relatives au secret médical.

En ce qui concerne l'assurance maladie-invalidité, les prestations bénéficient vraisemblablement peu aux personnes défavorisées dans tous les domaines pour lesquels des prestations coûteuses, esthétiques ou de confort exigent une intervention personnelle importante: il en va ainsi de la médecine de pointe, de la médecine spécialisée (15), de la chirurgie esthétique et des honoraires médicaux pour certains spécialistes. Par contre, de nombreuses affections touchent plus les personnes défavorisées (16) par exemple la tuberculose (17), les intoxications par le monoxyde de carbone. La morbidité infantile est également plus élevée chez les enfants de personnes défavorisées.

Pour ce qui est des dépenses de santé, le législateur semble placé devant un dilemme : soit il fixe un pourcentage de remboursement élevé et il rend les prestations accessibles également aux plus démunis mais le risque de surconsommation s'accroît, soit une intervention assez importante est exigée dans les dépenses mais alors le risque est grand que les personnes à bas revenu ne bénéficient plus de ces prestations.

Une autre solution consiste à varier les taux de remboursement selon les revenus. C'est cette solution qui a été retenue pour certaines catégories de bénéficiaires : les "VIPO" (18). Cette solution présente l'inconvénient d'introduire une prise en compte des ressources dans un domaine de la sécurité sociale et ne concerne pas l'ensemble des personnes ayant des revenus peu élevés. Un taux de remboursement favorable est également octroyé au titre d'aide sociale par des centres publics d'aide sociale. Malheureusement, la pratique en ce domaine varie beaucoup selon les CPAS.

Une dernière piste est le renforcement de certains contrôles et la limitation des remboursements. Cette solution a été appliquée à plusieurs reprises pour des motifs essentiellement budgétaires et sans but de redistribution. Elle pourrait être appliquée plus spécifiquement pour la limitation des dépenses spécifiques de populations aisées.

La suppression du système du tiers payant dans de nom